История избирательной системы
Российской Федерации в воспоминаниях


На широкой демократической основе

Чеботарев Геннадий Николаевич, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права ФГАОУ ВО «Тюменский государственный университет», председатель Общественной палаты Тюменской области, док-р юрид. наук, проф., заслуженный юрист Российской Федерации, первый председатель Тюменской областной избирательной комиссии (1989–1991 гг.)


Именно под таким названием была опубликована в феврале 1989 года моя статья1. Будучи председателем областной избирательной комиссии Тюменской области, отмечал в ней, что впервые в общенациональном масштабе выборы народных депутатов СССР пройдут в обстановке свободной состязательности кандидатов в депутаты. Закон СССР о выборах народных депутатов СССР2 создал демократические условия для выдвижения неограниченного числа кандидатов, предусмотрел и право участников собраний предлагать для обсуждения в качестве кандидата в депутаты свою кандидатуру.  

Вместе с тем закон СССР предусматривал возможность ограничений на участие в выборах кандидатов путем проведения окружных предвыборных собраний представителей избирателей. Собраниям предоставлялось право решать, кого из выдвинутых коллективами избирателей кандидатов в депутаты представить к регистрации в окружной избирательной комиссии. Надо сказать, что порядок созыва и проведения предвыборного собрания был демократичен, направлен на коллективную объективную оценку конкретных программ будущей депутатской деятельности. Так, на окружном предвыборном собрании в г. Тюмени большинство участников собрания после тщательного обсуждения программ кандидатов проголосовало за аспиранта Тюменского госуниверситета Васильева С.В., победившего генерального директора моторостроительного завода Райкова Г.И.

Впрочем, собрание имело право представить к регистрации всех выдвинутых по округам кандидатов в депутаты.

Принципиальным законодательным новшеством явилось избрание одной трети народных депутатов СССР от общественных организаций. По мнению ряда авторов, прямое представительство от общественных организаций на Съезде народных депутатов снижало демократичность новой избирательной системы3. Вместе с тем следует отметить, что участие представителей общественных организаций в выработке государственных решений позволяло в большей мере учесть специфические интересы различных социальных групп населения, активизировать участие общественности в политической жизни страны.

После регистрации в окружной избирательной комиссии все кандидаты в народные депутаты получали право выступать с программой своей будущей деятельности на собраниях, в средствах массовой информации, вести предвыборную агитацию. Кандидату в депутаты предоставлялась возможность самому определять до десяти доверенных лиц. Для участия в предвыборных мероприятиях кандидат в депутаты освобождался от производственных или служебных обязанностей, ему сохранялась средняя заработная плата за счет средств, выделенных на проведение выборов, обеспечивалось право бесплатного проезда на всех видах пассажирского транспорта (за исключением такси) в пределах соответствующего избирательного округа, право неприкосновенности.

Демократический характер новой избирательной системы проявлялся и в порядке образования участковых избирательных комиссий. Право выдвижения своих представителей в состав участковой комиссии наряду с трудовыми коллективами и их советами, общественными организациями получили и собрания избирателей по месту жительства. Председатель, заместитель и секретарь избирательной комиссии избирались на заседании соответствующей комиссии. В Тюменской области было образовано 8 территориальных, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий национально-территориальные избирательные округа и соответственно образованы окружные избирательные комиссии.

Необходимо упомянуть еще об одном важном нововведении. Законом предусматривалась возможность повторного голосования. Оно проводилось в том случае, если по избирательному округу баллотировалось более двух кандидатов в депутаты и ни один из них не был избран, то есть не набрал более половины голосов участвовавших в голосовании избирателей. Решение о проведении повторного голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов, принимала окружная избирательная комиссия. Такое голосование проводилось не позднее чем в двухнедельный срок.

Некоторые изъяны Закона СССР «О выборах народных депутатов СССР» были устранены Законом РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР» от 27 октября 1989 г.4 В частности, не предусматривалось проведение окружных предвыборных собраний, проведение выборов депутатов непосредственно от общественных организаций.

По новому избирательному законодательству на широкой демократической основе в марте 1990 г. состоялись выборы и в Тюменский областной Совет народных депутатов.

 Областная избирательная комиссия впервые в практике выборов народных депутатов организовала социологические опросы избирателей о достоинствах и недостатках выборной кампании, по желанию кандидатов в депутаты областного Совета организовала для них консультации юристов, тренинги, тестирование с приглашением психологов. Это все способствовало проведению организованной избирательной кампании.

Поскольку состязательные выборы состоялись во всех избирательных округах (на один депутатский мандат претендовало от 2 до 5 и более кандидатов), важно было неукоснительно соблюсти законодательство и предоставить гарантии свободных и конкурентных выборов.

Состязательность кандидатов не сводилась к механическому включению в избирательный бюллетень нескольких кандидатов. Как справедливо подчеркивает Т.Д. Зражевская, состязательность может дать положительный результат только тогда, когда кандидатам обеспечены равные возможности и условия участия в избирательной кампании, они имеют единый статус и соблюдают требования законности и этики ведения предвыборной борьбы5.

Особое внимание в ходе избирательного процесса уделялось проведению встреч кандидатов в депутаты со своими избирателями, на которых кандидатам в депутаты давались наказы избирателей.

Предложения о наказах вносились в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 мая 1982 года на предвыборных собраниях. Решения об одобрении либо отклонении этих предложений принимались открытым голосованием простым большинством присутствующих на собрании и заносились в протокол собрания, который затем передавался в Президиум областного Совета народных депутатов.

Необходимо отметить, что кандидат в депутаты вправе был не принимать в качестве наказа предложение, вынесенное собранием, если оно противоречило его предвыборной программе. Впоследствии и Совет народных депутатов вправе был принять мотивированное решение о нецелесообразности выполнения отдельных наказов.

В случае же решения Совета о принятии наказов избирателей к исполнению составлялся план мероприятий по их выполнению, в котором указывались содержание наказов, какому депутату даны наказы, меры по их выполнению, сроки выполнения, органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации, обеспечивающие реализацию наказов. Кроме того, меры по реализации наказов предусматривались в планах экономического и социального развития и бюджетах в специальных разделах. Так, по решению Тюменского областного Совета народных депутатов в план мероприятий по выполнению наказов был включен наказ избирателей г. Тобольска Генеральному директору Тобольского нефтекомбината Юдину В.В. о строительстве дома-интерната на 300 мест и вводе его в эксплуатацию в 1992 году.

Институт наказов избирателей народным депутатам предполагал и отчетность депутатов перед избирателями. Закрепленная в Конституции СССР и Законе о статусе народных депутатов в СССР ответственность депутатов перед избирателями, обусловливающая подотчетность депутата, право отзыва избирателями депутатов, служила гарантией реального воздействия избирателей на работу депутатов в избирательном округе. Представляется, опыт работы с наказами избирателей может быть полезен и в настоящее время.

По итогам голосования в Тюменский областной Совет народных депутатов было избрано почти 300 депутатов, при этом 58 % депутатов представляли жителей автономных округов и 42 % – жителей юга области. Председателем Тюменского областного Совета был избран Ю.К. Шафранник – генеральный директор объединения «Лангепаснефтегаз», его заместителем – В.И. Ульянов, прокурор г. Сургута. Руководителем исполкома облсовета стал Л.Ю. Рокецкий – председатель Сургутского горисполкома. В Ханты-Мансийском автономном округе председателем окружного Совета избрали В.А. Чурилова – первого секретаря окружкома КПСС, заместителем – Л.А. Чистову, сотрудника окружной прокуратуры, председателем исполкома – В.А. Филипенко. В Ямало-Ненецком автономном округе председателем Совета избрали Л.С. Баяндина – первого секретаря Пуровского райкома КПСС, его заместителем – А.И. Кузина, работника аэропорта, юриста по образованию. Председателем Ямало-Ненецкого окружного исполкома стал Г.А. Бурцев.

Из первоочередных решений, принятых областным Советом народных депутатов в 1990-1991 гг. («О статусе Тюменской области», «О Концепции развития Тюменской области», «Об Указе Президента Российской Федерации «О развитии Тюменской области»), следует, что органы власти области выстраивали стратегию развития взаимоотношений области с автономными округами, предусматривая меры по социально-экономическому развитию как области, так и автономных округов6.

Во исполнение решений IV съезда народных депутатов СССР Верховный Совет СССР 16 января 1991 г. принял постановление «Об организации и мерах по обеспечению проведения референдума СССР по вопросу о сохранении СССР». В бюллетень для тайного голосования была включена следующая формулировка вопроса, выносимого на референдум, и варианты ответов голосующих:

«Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?». «Да». «Нет».

Верховный Совет РСФСР своим постановлением возложил полномочия окружных комиссий по проведению объявленных референдумов СССР и РСФСР на областные, окружные избирательные комиссии по выборам народных депутатов.

В соответствии с п. 5 указанного постановления областная избирательная комиссия, осуществлявшая полномочия окружной комиссии Тюменского избирательного округа № 65 приняла решение о передаче части своих полномочий районным и городским избирательным комиссиям по выборам народных депутатов этих Советов. В числе переданных полномочий, в частности, была организация деятельности участковых комиссий.

В ходе подготовки референдума СССР Тюменской окружной избирательной комиссией совместно с кафедрой конституционного права России Тюменского госуниверситета была проведена большая разъяснительная работа по информированию населения области о понятии и сущности референдума, о содержании Закона СССР о всенародном голосовании (референдуме СССР) и Закона РСФСР о референдуме РСФСР, о федеративном устройстве СССР, о деятельности окружных комиссий референдума, полномочиях участковых комиссий. Большим тиражом были изданы комментарии, разъяснения, рекомендации для членов комиссий, исполкомов местных Советов. Одним словом, было сделано все для того, чтобы граждане свободно выразили свою волю. «В формировании гражданского общества и правовой государственности, – подчеркивает В.Т. Кабышев, - доминантой всегда выступает воля народа…»7.

Как известно, при 80-процентной явке подавляющее большинство граждан СССР, 76% принявших участие в референдуме СССР, высказалось за сохранение СССР. Однако воля народа была проигнорирована руководителями РСФСР, Украины, Белоруссии, которые в Беловежской пуще 8 декабря 1991 г. подписали соглашение о создании Содружества Независимых Государств как преемника Советского Союза, который они официально объявили умершим8.  

Вскоре после такого своеволия нескольких персон автор данной статьи в знак протеста написал заявление об освобождении от должности председателя областной избирательной комиссии, которую занимал на общественных началах, и продолжил работу в Тюменском госуниверситете проректором по учебной работе, заведующим кафедрой конституционного права. А опыт, приобретенный во время исторических выборов и референдумов, позволил создать отдельное научное направление в деятельности кафедры. Мои ученики, друзья и коллеги М.С. Матейкович, Л.Д. Волкова, В.Н. Фальков, Е.П. Стружак, Д.А. Жаромских, А.С. Николаев успешно защитили кандидатские диссертации по избирательному праву. М.С. Матейкович защитил докторскую диссертацию, издал монографии9.

В настоящее время у преподавателей кафедры снова проявился интерес к научному осмыслению сущности общественного контроля на выборах различного уровня. С самых первых альтернативных выборов народных депутатов в обществе возник запрос на осуществление общественного контроля за работой избирательных комиссий. Однако попытки общественности организовать такой контроль зачастую наталкивались на непонимание со стороны избирательных комиссий, органов власти, поскольку не существовала полноценная правовая основа для общественного контроля. И только с предоставлением Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» Общественной палате Российской Федерации и общественным палатам субъектов Российской Федерации права назначать наблюдателей в избирательные комиссии практика общественного контроля получила законное обоснование.

Федеральным законом регламентируется, кто может быть наблюдателем, порядок удостоверения полномочий наблюдателей от общественных палат, их права и ограничения. Предмет общественного контроля ограничен законом наблюдением за проведением голосования и другими избирательными действиями в помещении для голосования. К последним закон относит наблюдение за подсчетом голосов избирателей, составлением протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, в том числе о результатах повторного подсчета голосов избирателей.

Реализуя нормы Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», Общественная палата Тюменской области задолго до голосования подписала Соглашение с областной избирательной комиссией, сформировала рабочую группу общественных наблюдателей, утвердила Положение о ней, разработала проект Соглашения с общественными объединениями, НКО, общественными палатами муниципальных образований. Для того чтобы наблюдатели ясно понимали свои задачи, действовали строго в соответствии с законодательством, было организовано четыре обучающих семинара, а также вебинар с представителями общественных палат муниципальных образований. Все наблюдатели получили Памятку наблюдателю, изготовленную ЦИК России, а также Золотой стандарт по общественному наблюдению на избирательных участках, разработанный Общественной палатой Российской Федерации. В соответствии с Соглашениями, подписанными с общественными объединениями, НКО и общественными палатами муниципальных образований на избирательные участки было направлено 1127 наблюдателей Общественной палаты области. Кроме этого, еще 60 наблюдателей от Общественной палаты Российской Федерации осуществляли общественный контроль на выборах.

Подводя итоги избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации, Председатель ЦИК России Э.А. Памфилова отметила, что выборы по всем основным параметрам соответствуют тем требованиям, которые должны были быть выполненными, включая конкурентность и прозрачность. Центризбирком заинтересован в том, чтобы вывести на еще более высокий уровень обеспечение чистоты и прозрачности выборов со стороны и наблюдателей, и СМИ10.

Положительный опыт осуществления наблюдения на выборах Президента Российской Федерации обусловил внесение изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающих право субъектов Российской Федерации устанавливать своими законами общественное наблюдение на региональных и муниципальных выборах.

 Предыдущая практика общественного контроля на выборах, до внесения изменений в избирательное законодательство, охватывала значительно больший круг избирательных отношений. Например, созданный при Общественной палате Тюменской области Центр общественного контроля на выборах Губернатора Тюменской области в 2014 году и выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации, депутатов Тюменской областной Думы в 2016 году, организовал задолго до дня голосования телефонную «горячую линию», группу юридического сопровождения мероприятий по повышению активности избирателей, разъяснению норм избирательного права, устанавливал «обратную связь» с общественностью, взаимодействие со средствами массовой информации, избирательными комиссиями. За время, предшествующее голосованию, для членов Центра проведены обучающие семинары, организовано дежурство волонтеров-наблюдателей, в день голосования осуществлялись выезды на избирательные участки по звонкам избирателей.

Этот пример расширительного понимания содержания общественного контроля на выборах, охватывающий более длительный временной отрезок избирательной кампании и обеспечивающий активное участие наблюдателей и на других этапах избирательного процесса, также может быть урегулирован нормами избирательного права. При этом должны быть учтены и основополагающие принципы правового регулирования общественного контроля, закрепленные в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Как справедливо отмечается в литературе, понятие «общественный контроль» гораздо шире понятия «наблюдение на выборах». Исходя из этого суждения предлагается под общественным контролем на выборах понимать «деятельность субъектов общественного контроля на выборах по наблюдению, проверке, анализу и оценке соответствия общественным интересам организации избирательных процедур, направленной на обеспечение установленных гарантий избирательных прав и законности избирательного процесса»11.

О предоставлении как можно более широких возможностей национальным и международным наблюдателям для участия в наблюдении за проведением выборов говорится и в Своде рекомендуемых норм при проведении выборов, принятых Венецианской комиссией на 52-й сессии в Венеции 18–19 октября 2002 года и Страсбурге 30 октября 2002 года. Как отмечается в указанном документе, «наблюдение не ограничивается непосредственно днем выборов, а должно включать период регистрации кандидатов и, при необходимости, избирателей, а также период проведения избирательной кампании. Это должно дать возможность установить, не было ли допущено каких-либо нарушений до, в ходе или после выборов. Наблюдение всегда должно разрешаться на этапе подсчета голосов»12.

В Пояснительном докладе Венецианской комиссии также подчеркивается, что «наблюдение предполагает контроль нарушений накануне выборов (например, ненадлежащее ведение списков избирателей, препятствия при регистрации кандидатов, случаи ограничения свободы слова и нарушения правил доступа к СМИ или государственному финансированию избирательных кампаний), во время выборов (например, проверка фактов давления на избирателей, множественного голосования, нарушений тайны голосования и т.д.) и после голосования (особенно при подсчете голосов и объявлении результатов). Особое внимание при наблюдении следует обращать на то, чтобы власти оставались, как им и положено, беспристрастными»13.

Наблюдатели, будучи уполномоченными общественными палатами осуществлять наблюдение, по существу осуществляли общественный контроль. А если наблюдение является формой общественного контроля, то следовало бы и в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» включить нормы, относящие наблюдение к формам общественного контроля14.

Кроме этого, федеральное законодательство целесообразно дополнить нормами, обеспечивающими участие общественных наблюдателей не только в наблюдении за голосованием, подсчетом голосов, подведением итогов голосования, но и в общественном контроле за действиями избирательных комиссий на предыдущих стадиях избирательного процесса.

В действующем избирательном законодательстве установлены права наблюдателей и ограничения их деятельности, однако в отношении избирательных комиссий, их представителей недостаточно конкретно изложены их полномочия по взаимодействию с наблюдателями, обязанности по реагированию на замечания и предложения наблюдателей, а также ответственность за невыполнение законных и обоснованных замечаний, предложений.

Вместе с тем, как справедливо отмечает ряд авторов, функция общественного контроля, а значит и законодательное регулирование его осуществления, «состоит не в том, чтобы вызвать паралич властных органов, а в том, чтобы разделить с ними ответственность, способствовать их лучшей работе по реализации прав избирателей в полном объеме в соответствии с Конституцией Российской Федерации»15.

1 Чеботарев Г.Н. На широкой демократической основе. Новое в законодательстве о выборах народных депутатов // Диалог. № 2. 1989. С. 21–26.

2 Закон СССР о выборах народных депутатов СССР. М., 1988.

3 Постников А.Е. Избирательное право России. Научное и учебное издание. М.: Издательская группа ИНФРА-М – Норма, 1996. С. 4.

4 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1305.

5 См.: Зражевская Т.Д. Проблема конституционного закрепления принципов избирательной системы Российской Федерации // Право и власть. 2001. №1. С. 32.

6 В.И. Ульянов, Ю.М. Конев. А.А. Бирюков. Становление Тюменской области – субъекта Российской Федерации: историко-правовое исследование. Тюмень. 2015. С. 50.

7 Кабышев В.Т. Выборы и избирательное право в Российской Федерации: тенденции развития и совершенствования // Реализация Конституции России: Межвуз. науч. сб. Саратов, 1994. С. 3–4.

8 Распад СССР: документы и факты (1986–1992 г.г.) в 2 т. Том II. Архивные документы и материалы (под общ. ред. С.М. Шахрая; сост. С.М. Попова, А.А. Яник. М.: Кучково поле, 2016. С. 34, 634.

9 См.: Л.Д. Волкова, М.С. Матейкович. Проблемы правового регулирования организации деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации: Монография. Тюмень: Изд-во Тюменского госуниверситета. 2002. С. 176; М. С. Матейкович. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. Монография. М.: Изд-во МГУ, 2003 г. С. 304.

10 Е. Биятов. ЦИК России утвердил итоги выборов: Путин вновь стал Президентом России//Электронное средство новостей РИА Новости / https://ria.ru/election2018_news/20180323/1517143244.html.

11 Общественный контроль на выборах. Учебное пособие // Под общей редакцией В.В. Полянского и И.Б. Борисова. М.: Издательский Дом «Бахрах – М», 2017. С. 22.

12 См.: Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад. // Европейская комиссия за демократию через право. Серия «Наука и техника демократии». № 34. Издание Совета Европы. 2003. С. 54. (на русском языке).

13 См.: Международные избирательные стандарты: сборник документов. Выпуск второй // Отв. ред. д.ю.н. В.И. Лысенко. М.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, 2009. С. 447.

14 См. подробнее: Чеботарев Г.Н. Общественный контроль на выборах: опыт и проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. № 7, 2018.

15 Общественный контроль на выборах. Учебное пособие // Под общей редакцией В.В. Полянского и И.Б. Борисова. М.: Издательский Дом «Бахрах – М», 2017. С. 16.



Возврат к списку


При использовании материалов сетевого издания «Вестник
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»
гиперссылка на http://vestnik.cikrf.ru обязательна

Требования к размеру и формату материалов для размещения материалов в официальном сетевом издании «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»
Адрес редакции:109012, Москва, Б. Черкасский пер., д. 9
Телефон редакции:(495) 625-24-85
По вопросам содержания журнала:vestnik@cikrf.ru
По вопросам технической поддержки:inp@fci.ru