История избирательной системы
Российской Федерации в воспоминаниях


О некоторых аспектах становления и развития избирательной системы и избирательного законодательства на территории Забайкальского края

Судакова Светлана Викторовна, председатель Избирательной комиссии Забайкальского края, кандидат юридических наук, член Российской академии юридических наук


Формирование современной избирательной системы пришлось на 90-е годы – время непростое и не отличающееся особой стабильностью политической ситуации в стране. Существующая в настоящее время система избирательных комиссий возникла не сразу после принятия Конституции Российской Федерации, но обусловлена, конечно же, именно теми основами политического устройства, которые в ней провозглашены.

По мнению, сложившемуся в настоящее время, датой формирования Избирательной комиссии Читинской области можно считать 8 сентября 1995 года, когда окончательно были приняты необходимые легальные решения органов государственной власти Читинской области. Однако 2 года перед этим Центральной избирательной комиссией Российской Федерации велась серьезная работа по становлению системы избирательных комиссий в целом в Российской Федерации.

Так, в 1993 году для проведения выборов депутатов Государственной Думы первого созыва ЦИК России сформировала на основе предложений представительных и исполнительных органов власти региона две окружные комиссии: по 187 и 188 одномандатным избирательным округам. При этом полномочия Читинской окружной избирательной комиссии по 188 округу были возложены на Читинскую комиссию № 75, созданную для проведения выборов депутатов Совета Федерации первого созыва.

25 декабря 1993 года ЦИК России утвердила персональный состав Избирательной комиссии по Читинской области для проведения выборов в органы государственной власти Читинской области в количестве 15 человек. 20 мая 1994 года ЦИК России на основе предложений представительных и исполнительных органов государственной власти области сформировала региональную (головную) избирательную комиссию для координации мероприятий, связанных с проведением выборов в федеральные и региональные органы государственной власти и органы МСУ в количестве также 15 человек. В 1995 году была сформирована Избирательная комиссия Читинской области в количестве 14 человек. Также в истории края заняла свое место Временная избирательная комиссия, которая была сформирована в 2008 году для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края первого созыва. В настоящее время действует второй состав Избирательной комиссии Забайкальского края.

Забайкальский край как полноправный субъект Российской Федерации является участником всех федеральных избирательных и референдумных процессов. На территории края проводятся выборы Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выборы органов государственной власти Забайкальского края и органов местного самоуправления. В свое время проводились общенародные всероссийские и региональный референдумы. В рамках конституционного развития Российской государственности на территории края (до 2008 года – Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа) были проведены 2839 основных, повторных и дополнительных избирательных кампаний, из них 18 федеральных, 33 региональных, 2789 – по выборам органов местного самоуправления.

Забайкальский край относится к числу недавно образованных субъектов Российской Федерации. Как известно, произошло это 1 марта 2008 года в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 2007 года № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа». С этого времени в системе законодательства Российской Федерации появилось новое понятие – законодательство Забайкальского края. Перед региональным законодателем стояла важная задача – сформировать законодательную базу нового субъекта России. В полной мере это относится и к региональному избирательному законодательству. В 2009 году, вслед за принятием Устава Забайкальского края, в котором были закреплены основные положения, характеризующие институт выборов и референдума в крае, были приняты законы «Об Избирательной комиссии Забайкальского края», «О муниципальных выборах в Забайкальском крае», «О выборах Губернатора Забайкальского края», «О выборах депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края», «Об установлении применяемых при проведении голосования на выборах и референдумах, проводимых на территории Забайкальского края, перечня труднодоступных и отдаленных местностей, а также перечня мест, значительно удаленных от помещения для голосования», «О местном референдуме в Забайкальском крае». Следовательно, начиная с 2009 года, можно вести речь об особом периоде развития краевого избирательного законодательства, который, характеризуясь вышеупомянутой спецификой, является неотъемлемой частью очередного четвертого этапа развития избирательного законодательства в субъектах Российской Федерации. Этап не является завершенным, поскольку развитие регионального законодательства в полной мере предопределено Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятым 12 июня 2002 года.

Созданная сейчас в Забайкальском крае законодательная база позволяет на качественном уровне организовать и провести выборы органов государственной власти – Губернатора Забайкальского края и депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края, а также выборы органов местного самоуправления – глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований.

К слову, у регионального избирательного законодательства имеется своя, специфическая история развития. В его развитии ясно прослеживается первоначальный этап, начало которого было связано с принятием указов Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономного округа»1 и от 29 октября 1993 года № 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления»2. Этими указами Президента Российской Федерации органам государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (а по выборам в органы местного самоуправления  также и республик) рекомендовалось принять положения о выборах в представительные органы государственной власти и местного самоуправления с учетом Основных положений, утвержденных данными указами. До этого момента местные и региональные выборы проводились в соответствии с едиными процедурами, определенными в законах Российской Федерации «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов» и «О выборах главы администрации». Избирательное законодательство, определявшее порядок проведения выборов, было унифицировано и не признавало специфики отдельных краев и областей в определении способа формирования представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Единственным исключением являлась процедура избрания депутатов Верховных Советов республик в составе Российской Федерации, чуть позднее в ряде республик по собственным правилам были избраны главы исполнительной власти республик (президенты).

В Читинской области в рамках этого периода весной 1994 года состоялись выборы в Читинскую областную Думу, которые проводились по Временному положению об основах организации и деятельности представительного (законодательного) органа государственной власти Читинской области – областной Думы, принятому Малым Советом Читинского областного Совета народных депутатов и Администрации области и на основе Указа Президента Российской Федерации.

Специфика первоначального этапа развития регионального избирательного законодательства подробно описывается в литературе3, анализ которой позволяет сделать определенные выводы.

1. Данный этап начался в октябре 1993 года и завершился принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года.

2. В большинстве субъектов Российской Федерации в конце 1993 – начале 1994 года отсутствовали представительные органы государственной власти, а главы администрации краев и областей были не избраны населением, а назначены на должность Президентом РФ.

3. На федеральном уровне еще не сформировался механизм защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными, не была определена компетенция субъектов Федерации в регулировании вопросов избирательного права.

4. Проводимые выборы обнаружили устойчивую тенденцию к ограничению избирательных прав граждан (вводились повышенные возрастные цензы, цензы оседлости, не предусмотренные Конституцией РФ и Основными положениями о выборах, завышались нормы сбора подписей избирателей, необходимые для регистрации кандидата, и др.).

5. Выборы, состоявшиеся в субъектах РФ в конце 1993 – начале 1994 года, были инициированы федеральными властными структурами.

6. Практика проведения выборов в субъектах федерации потребовала создания устойчивой законодательной базы для эффективной защиты избирательных прав граждан Российской Федерации.

Второй этап развития регионального избирательного законодательства начался с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года4. На его основе в 1995 – 1997 гг. принимались избирательные законы субъектов Федерации, на основании которых проводились выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти5.

В рамках данного этапа для законодательных актов о выборах в субъектах РФ характерны различного рода отступления от норм и положений принятого Федерального закона, а именно: превышение предельных сроков обязательного проживания граждан на территории субъекта Федерации в качестве условия приобретения ими пассивного избирательного права, владение государственным языком для получения права быть избранным, продление сроков полномочий властных органов и перенесение выборов на более поздние сроки.

В этот период для обеспечения конституционного народовластия в Читинской области Думой были приняты законы об областном и местном референдумах, о выборах депутатов областной Думы, Главы Администрации области, депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований. Одним из первых был принят области Закон «О порядке отзыва депутатов Читинской областной Думы». Не обошлось и без указанных выше ограничений избирательных прав граждан. Так, например, в Законе области «О выборах депутатов Читинской областной Думы» было закреплено, что депутатом может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 – летнего возраста на день выборов и постоянно проживающий на территории Читинской области не менее одного года.

Третий этап развития регионального избирательного законодательства был обусловлен принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года и Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 30 марта 1999 года.

В 1999–2000 годах были проведены выборы в законодательные и исполнительные органы государственной власти 40 субъектов РФ. Также в указанный период было проведено 440 муниципальных выборов6. В рамках этого этапа сформировалась законодательная база выборов во всех субъектах Российской Федерации, кроме Чеченской Республики. Читинская областная Дума третьего созыва была избрана в октябре 2000 года.

Четвертый этап начался летом 2002 года, и связано это с принятием последнего Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Поскольку его положения содержат множество новелл в области избирательного права, субъекты Федерации провели непростую работу по принятию новых законодательных актов о выборах. Именно в рамках данного этапа некоторые субъекты Федерации пошли по пути кодификации избирательного законодательства. Не стала исключением и Читинская область.

В мае 2003 года в Читинской области был принят Закон «Избирательный кодекс Читинской области» (далее – Кодекс), который состоял из краткой преамбулы, 13 глав, включающих 93 статьи, и приложений. Просуществовал этот закон недолго, в течение одного электорального периода, но в соответствии с его нормами были проведены все выборы 2004 года7.

Кодекс объединял нормы, регламентирующие порядок проведения выборов в органы государственной власти: Главы Администрации (Губернатора) Читинской области и депутатов Читинской областной Думы, а также выборов органов местного самоуправления на территории области.

Практика прошедших в соответствии с ним избирательных кампаний – выборов Главы Администрации (Губернатора) Читинской области 14 марта 2004 года, депутатов Читинской областной Думы и органов местного самоуправления, в том числе во вновь образованных, 24 октября 2004 года выявила существенные недостатки и недоработки данного законодательного акта, в первую очередь как кодифицированного акта. Особенно ярко они проявились в ходе проведения одновременно нескольких выборов. Многим субъектам избирательного процесса, в том числе и организаторам выборов, в ходе рассмотрения конкретных ситуаций применительно к тому или иному виду выборов оказалось достаточно сложным свободно ориентироваться в нормах и положениях Кодекса и принимать своевременные законные решения.

После существенного обновления федерального избирательного законодательства в 2005 году возникла необходимость пересмотра норм и положений Кодекса, и при этом возник вопрос: сохранять существующий подход к правовому регулированию либо обратиться к принятию самостоятельных законов о выборах. Изучив опыт других регионов (в том числе и успешно применявших нормы кодифицированных актов о выборах), проанализировав собственную правоприменительную практику, Избирательная комиссия Читинской области пришла к выводу о целесообразности раздельного правового регулирования избирательных отношений. В качестве основных аргументов при этом были использованы теоретические выводы науки конституционного права относительного того, что в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации достаточно непросто вести речь о кодификации регионального законодательства.

Сейчас, уже по прошествии многих лет, когда особенно активно обсуждается возможность кодификации федерального избирательного законодательства8, есть все основания полагать, что вопрос допустимости кодификации регионального избирательного законодательства является не просто открытым, но и приобретает особую актуальность.

Подводя некий итог сказанному, характеризуя региональное избирательное законодательство и обращаясь к его специфике, есть смысл обратить внимание на следующее.

В научной литературе нет однозначного понимания того, что наполняет содержание регионального избирательного законодательства, однако практическое осмысление избирательного процесса позволяет рассуждать о том, что региональное избирательное законодательство – это совокупность нормативных правовых актов (как законодательного, так и подзаконного характера), обеспечивающих реализацию гражданами права избирать и быть избранными в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Разумеется, что центральное место среди данных актов принадлежит именно законам.

При этом, развитие регионального избирательного законодательства прежде всего предопределено содержанием федерального избирательного законодательства. Иными словами, изменения, вносимые в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» влекут за собой пересмотр законов о выборах в субъектах Российской Федерации. Именно поэтому региональное законодательство находится в постоянном состоянии совершенствования.

1 САПП РФ. – 1993. – № 44. – Ст. 4189.

2 Там же. – Ст. 4197.

3 Постников А.Е. Избирательное право России: Научное и учебное издание. С приложением «Модельного закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». – М.: ИНФРА- М; НОРМА, 1996. – С. 81.

4 СЗ РФ. – 1994. – № 33. – Ст. 3406.

5 Состоялись выборы и 70 глав органов исполнительной власти субъектов РФ (Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995-1997. Электоральная статистика. – М., 1997. – С. 9–10).

6Данные приведены на 6 октября 2000 года, до конца 2000 года были проведены выборы еще в 22 законодательных (представительных) органах государственной власти и 33 глав исполнительной власти субъектов РФ, более полутора тысяч муниципальных выборов (Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах», утв. Постановлением ЦИК России 6 октября 2000 года // Вестник ЦИК. – 2000. – № 10.

7 Подробнее об этом: Судакова С.В. «Становление и развитие избирательного законодательства Забайкальского края» // Избирательное право и избирательный процесс в Забайкальском крае: сб.ст./ Забайкал. гос. гум.-пед. ун-т. Чита, 2011. – 186 с. С. 94 – 98.

8 См., например: Виноградов В.А. Кодификация избирательного законодательства – вопрос актуальный//Гражданин. Выборы. Власть. Научно-аналитический журнал. 2016. № 4. С. 43-45.



Возврат к списку


При использовании материалов сетевого издания «Вестник
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»
гиперссылка на http://vestnik.cikrf.ru обязательна

Требования к размеру и формату материалов для размещения материалов в официальном сетевом издании «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»
Адрес редакции:109012, Москва, Б. Черкасский пер., д. 9
Телефон редакции:(495) 625-24-85
По вопросам содержания журнала:vestnik@cikrf.ru
По вопросам технической поддержки:inp@fci.ru