История избирательной системы
Российской Федерации в воспоминаниях


Избирательная система Московской области: путь становления и перспективы развития

Горячих Андрей Анатольевич, консультант Юридического отдела Управления взаимодействия с участниками избирательного процесса Избирательной комиссии Московской области




Историю становления избирательной системы России принято отсчитывать с 1993 года.

Было бы неверным считать, что эта система возникла на пустом месте, – предшествовали ее образованию и багаж исторических знаний о формировании представительных органов Российской Империи, и многолетний опыт проведения выборов в советском государстве, и период становления электоральных институтов молодой демократии 1991–1993 годов, нашедший отражение в Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем в данной статье предлагается ограничить предмет рассмотрения территорией Московской области и временными рамками – с 1995 года по настоящее время.

Двухлетняя разница в периодизации между Московской областью и Россией в целом обусловлена тем, что Избирательная комиссия Московской области в своем нынешнем виде провела свое первое историческое заседание только 5 июля 1995 года. До этого аналогичные функции исполняла Московская областная избирательная комиссия, которая, однако, не являлась постоянно действующим органом и не формировалась на профессиональной основе.

Таким образом, именно 1995 год правильнее всего считать отправной точкой в становлении избирательной системы Московской области.

23 года – внушительный срок, который позволяет провести анализ достижений и ошибок, сделать основательные выводы и правильно наметить направления дальнейшего развития.

Анализ динамики развития представляется целесообразным провести по нескольким базовым направлениям, отражающим характеристики избирательной системы и политической сферы жизни общества в целом.

Предлагается выделить следующие направления:

- законодательное регулирование избирательных правоотношений;

- организационная структура и кадровый состав системы избирательных комиссий;

- политическая и электоральная активность граждан;

- организация и техническое обеспечение процедуры голосования.

Законодательство о выборах является основой избирательной системы, поэтому именно с его динамической характеристики следует начинать анализ развития избирательных институтов.

Избирательное законодательство – одна из самых динамично развивающихся отраслей российского законодательства. Его частые изменения отражают становление демократического государства и непрерывный поиск оптимальных способов организации институтов народовластия. Основными векторами изменений являются создание новых электоральных институтов и процедур, конкретизация их нормативного регулирования и корректировка законодательных норм с учетом опыта их применения, в том числе – изменение работы отдельных институтов или полный отказ от них.

Основные нормативные акты, регулирующие избирательные правоотношения, принимаются на федеральном уровне. Региональное законодательство чаще всего следует за федеральным, раскрывая и конкретизируя соответствующие нормы на своем уровне. В то же время в определенных пределах региональный законодатель имеет свободу регулирования, что находит выражение в создании и редактировании законодательства о выборах регионального и местного уровней.

Отправной точкой развития избирательного законодательства России можно считать принятие Конституции РФ в 1993 году, а также Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года.

Именно указанный Федеральный закон, а также Положение «Об Избирательной комиссии Московской области», принятое решением Московской областной Думы от 14.06.1995, стали правовой основой формирования Избирательной комиссии Московской области в 1995 году.

На общегосударственном уровне период 1993–1999 годов характеризуется повышенным интересом граждан к политической сфере жизни общества и корреспондирующей этому интересу высокой активностью законотворческой деятельности. Результатом этой работы стало принятие первых основополагающих законодательных актов: Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года, федеральных законов «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в 1995 году, Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в 1996 году.

По итогам избирательных кампаний 1995–1996 годов приняты обновленные федеральные законы: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 года, «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1999 года, «О выборах Президента Российской Федерации» 1999 года.

В Московской области этому периоду соответствует принятие законов «О выборах Главы Администрации Московской области 17 декабря 1995 года», «О выборах депутатов Московской областной Думы», «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» 1995 года, «О выборах депутатов Московской областной Думы» 1997 года, «О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Московской области» 1996 года, «О выборах депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Московской области» 1999 года.

Для этого периода характерно отсутствие единого стандартизированного подхода законодателей к проведению выборов различных уровней, поиск и апробация различных избирательных систем и институтов. Некоторые из введенных в этот период нормативных установлений закрепились в законодательстве и существуют по сей день, а от других в процессе дальнейшего законотворчества было решено отказаться.

Вместе с тем именно в законодательстве 1993–1999 годов были заложены многие принципы современной избирательной системы, такие как гарантии реализации избирательных прав, принципы организации системы избирательных комиссий, избирательных округов, порядок выдвижения и регистрации кандидатов, финансирования избирательных кампаний, агитации, принципы организации голосования, подсчета голосов и определения результатов выборов.

Этап 1999–2001 годов показал общую эффективность созданной системы и в то же время выявил необходимость ее унификации и дальнейшего совершенствования.

Ответом на эти потребности можно считать разработку и принятие в 2002 году Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который стал основой современной избирательной системы на федеральном, региональном и местном уровнях, а также последующее принятие федеральных законов «О выборах Президента Российской Федерации» 2003 года, «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 2005 года, а также Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» 2004 года.

Таким образом, несмотря на то что указанные законы впоследствии неоднократно изменялись и дополнялись, база федерального законодательства о выборах была сформирована именно на данном этапе.

Между тем в аналогичный период избирательное законодательство Московской области было подвержено более частым изменениям.

Так, выборы Главы Администрации Московской области, а с 1996 года – Губернатора Московской области последовательно регулировались законами 1995, 1999, 2003 годов. Затем, с 2004 по 2012 год, федеральное законодательство исключило прямые выборы глав субъектов Российской Федерации. В связи с возвращением института прямых выборов Губернатора Московской области в 2012 году был принят Закон Московской области «О выборах Губернатора Московской области», действующий на сегодняшний день и являющийся правовой основой проведения избирательной кампании по выборам Губернатора Московской области 9 сентября 2018 года.

Выборы депутатов Московской областной Думы последовательно регулировались законами 1993, 1995, 1997, 2001, 2006 годов и в настоящий момент регулируются Законом Московской области от 06.06.2011 №79/2011 ОЗ «О выборах депутатов Московской областной Думы». Таким образом, только один, последний из шести законов, был применен для проведения выборов дважды – в 2011 и 2016 годах. Такая ситуация одновременно свидетельствует как о непрерывном поиске оптимальной модели избирательной системы, так и об отсутствии стабильности нормативного регулирования, особенно на ранних этапах.

Законодательство о муниципальных выборах в Московской области прошло через аналогичные этапы. Его регулирование определялось областными законами 1996, 1999, 2003, 2005, 2006 годов и, наконец, ныне действующим законом 2013 года «О муниципальных выборах в Московской области».

На основании этого краткого обзора можно сделать вывод о том, что за период существования избирательной системы Московской области нормативное регулирование ее деятельности пережило периоды становления (1993–1999 годы), унификации (2000–2005 годы), стабилизации (2006–2013 годы) и в настоящее время находится в стадии устойчивого планомерного развития.

На этом этапе приоритетом развития избирательного законодательства Московской области должно стать методичное совершенствование отдельных электоральных институтов при сохранении стабильности избирательной системы в целом.

Одним из наиболее перспективных направлений является также кодификация избирательного законодательства как на региональном, так и на федеральном уровне. Создание единого законодательного акта, регулирующего избирательные правоотношения, позволило бы завершить унификацию деятельности комиссий, а также сделать нормативное регулирование избирательных правоотношений более прозрачным и доступным для максимального круга участников избирательного процесса.

Одним из первых элементов избирательной системы, ее «скелетом», который подлежит установлению при организации работы по проведению выборов, является система избирательных комиссий.

В период существования избирательной системы Московской области можно выделить процессы, отражающие качественные изменения в системе избирательных комиссий.

Так, отсчет существования избирательной системы Московской области мы привязали к появлению Избирательной комиссии Московской области как постоянно действующего органа. Именно в таком качестве Избирательная комиссия Московской области продолжает работу в течение всех 23 лет своего существования, являясь связующим элементом всей системы избирательных комиссий нашего региона как в административном отношении, так и в значении преемственности опыта организации выборов.

В то же время территориальные избирательные комиссии – следующий элемент системы избирательных комиссий – на момент создания Избирательной комиссии Московской области в 1995 году постоянно действующими органами не являлись. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года предусматривал территориальные (районные, городские и др.) комиссии в качестве элемента системы избирательных комиссий, однако порядок их формирования должен был устанавливаться законодательством о проведении соответствующих выборов. Например, Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» 1995 года предусматривал, что территориальные комиссии формируются выборными органами местного самоуправления не позднее чем за 60 дней до дня выборов в количестве 5–9 членов.

Нынешний порядок, согласно которому территориальные комиссии формируются Избирательной комиссией Московской области на постоянной основе, установился только в 2002 году с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Наконец, изменения в федеральном законодательстве, произошедшие в 2012 году, позволили перейти к формированию участковых избирательных комиссий на постоянной основе.

Переход к формированию избирательных комиссий на постоянной основе является качественным прорывом в кадровом обеспечении избирательных комиссий, поскольку позволяет эффективно проводить обучение организаторов выборов, а также создавать подготовленный кадровый резерв. Кроме того, функционирование комиссий на постоянной основе способствует накоплению членами комиссий опыта, который особенно важен для уверенной работы в напряженных условиях избирательных кампаний.

В качестве логического продолжения этих изменений и перспективного направления для развития можно обозначить совершенствование правового статуса территориальных избирательных комиссий как хозяйствующих субъектов. Практика организации выборов, в особенности – выборов муниципального уровня показывает, что в подавляющем большинстве случаев целесообразно возложение на территориальные избирательные комиссии полномочий избирательных комиссий муниципальных образований, расположенных на соответствующей территории.

Учитывая данное обстоятельство, наделение территориальных избирательных комиссий статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов – юридических лиц позволило бы значительно повысить эффективность выполнения задач, стоящих перед этими комиссиями при организации и проведении выборов. Кроме того, такое изменение позволило бы создать штат членов территориальных комиссий, работающих на профессиональной основе, что также является неоспоримым преимуществом.

Развитие избирательной системы может быть рассмотрено на основе анализа электоральной активности избирателей и развития политического плюрализма.

Один из важнейших показателей качества проведенных выборов – это процент явки избирателей. Причина, по которой явке уделяется столь пристальное внимание, находится в самой природе институтов народовластия. Необходимо помнить, что представительные органы власти и выборные должностные лица не обладают имманентно присущими полномочиями. Все полномочия, которыми они пользуются в своей деятельности, являются следствием делегированной воли избирателей соответствующей территории. Таким образом, учет воли как можно большей части избирателей является первостепенной задачей для обеспечения легитимности власти избранного органа или должностного лица.

Помимо высокой явки избирателей демократические выборы предъявляют дополнительные требования к альтернативности предложенных кандидатур, широкому представительству интересов различных групп населения среди кандидатов. Значит, для проведения легитимных выборов также имеет большое значение вовлечение в избирательный процесс максимального количества политических сил.

Учитывая, что именно избрание легитимных органов власти является главной целью деятельности избирательной системы, обеспечение электоральной активности избирателей и развитие политического плюрализма самым непосредственным образом входят в сферу интересов избирательных комиссий.

Можно заметить, что избирательными комиссиями, в том числе комиссиями Московской области, предпринимается ряд мер по повышению электоральной активности избирателей. Основными направлениями такой деятельности являются информирование избирателей в рамках избирательных кампаний, а также в межвыборный период, взаимодействие с общественными организациями, в том числе молодежными, проведение образовательных мероприятий со школьниками и студентами, не достигшими возраста 18 лет. Такая работа особенно активно ведется в Московской области начиная с 2011 года, и мероприятия, направленные на повышение электоральной активности избирателей, являются одной из значительных сфер деятельности избирательных комиссий.

Вместе с тем анализ показателей явки на протяжении всего периода существования избирательной системы Московской области указывает на отсутствие прямой зависимости между интенсивностью работы по повышению электоральной активности избирателей и реальной явкой избирателей на выборы.

Показательной статистической выборкой могут служить уровни явки избирателей на выборы депутатов Московской областной Думы различных созывов, поскольку такие выборы проходили с установленной периодичностью и охватывали всю территорию Московской области.

Уместно также привести данные еще одного статистического исследования, проведенного в Московской области в 2016 году1. Был проведен раздельный опрос студентов юридического направления и студентов иных специальностей с целью определить отношение к институту выборов, а также сопоставить их с реальными показателями явки на выборы среди того же круга респондентов. По результатам исследования было закономерно установлено, что процент студентов, считающих выборы важным общественным институтом, выше среди студентов юридического направления (84% против 63% у студентов иных направлений). При этом показатель явки того же круга респондентов на муниципальные выборы, прошедшие незадолго до проведения опроса, не отличался в зависимости от направления обучения и находился на достаточно низком уровне (14%).

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что явка избирателей на выборы – сложный социально-политический показатель, на формирование которого оказывает влияние множество факторов.

К таким факторам следует отнести прежде всего потребность граждан в решении актуальных для них вопросов посредством деятельности представительных органов и выборных должностных лиц, доверие к таким органам, а также доверие к избирательной системе и институту выборов, удобство и доступность процедуры голосования, уровень правосознания, гражданской ответственности и правовой культуры.

Таким образом, мероприятия по повышению правовой культуры избирателей являются важным, но не единственным фактором повышения электоральной активности избирателей. Повышение интереса граждан к выборам должно основываться прежде всего на укреплении доверия к институтам представительной демократии. Реальный способ борьбы с абсентеизмом заключается в последовательной, добросовестной и эффективной работе представительных органов и выборных должностных лиц всех уровней, а также организации доступной и прозрачной избирательной процедуры. Именно такая работа должна являться приоритетом в дальнейшем развитии избирательной системы.

Говоря о развитии политического плюрализма в рассматриваемый исторический период, можно отметить существенный рост количества политических партий на общероссийском уровне, а также их региональных отделений на территории Московской области.

За точку отсчета целесообразно взять принятие Федерального закона «О политических партиях» в 2001 году.

По состоянию на конец 2002 года в Московской области было зарегистрировано 5 региональных отделений политических партий.

В период до 2009 года число региональных отделений политических партий на территории Московской области сократилось до критического значения (1 отделение).

Переломной точкой стало внесение 2 апреля 2012 года изменений в указанный Федеральный закон, согласно которым численность членов партии, необходимая для регистрации, была резко снижена с 40 000 до 500 человек.

Это позволило уже к концу 2012 года зарегистрировать на территории Московской области 29 новых региональных отделений партий. К концу 2013 года их количество достигло 54, а на момент написания данной работы (август 2018 года) в Московской области функционируют 67 региональных отделений политических партий.

Таким образом, на законодательном уровне созданы условия для развития политического плюрализма, в том числе и на территории Московской области.

В настоящий момент инициатива находится в руках самих политических партий. Несмотря на их значительное количество, далеко не все партии принимают регулярное и активное участие в избирательном процессе. Такая ситуация, по сути, противоречит самой цели существования партий, которые создаются для объединения граждан по принципу политических убеждений и участия в политической борьбе. Таким образом, перспективным направлением работы в этой области является стимулирование политических партий к участию в выборах, а также открытый диалог между партиями и системой избирательных комиссий, призванный разъяснить любые процедурные аспекты участия в выборах и сделать избирательный процесс доступным даже для избирательных объединений с небольшим количеством членов.

Порядок организации процедуры голосования в рассматриваемый период также претерпел ряд изменений.

Как правило, наиболее значительные и резонансные изменения процедуры голосования связаны с обеспечением возможности проголосовать для тех избирателей, которые в день голосования по тем или иным причинам не смогут проголосовать на избирательном участке по месту своей регистрации. Поэтому, чтобы проиллюстрировать процесс становления процедуры голосования в рамках ограниченного объема данной статьи, остановимся на одном из ярких показательных примеров – истории развития процедуры досрочного голосования.

Процедура досрочного голосования была известна еще в избирательном праве РСФСР и благодаря отсылкам на Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» перешла в российское законодательство. В рассматриваемый период современной истории России данное право несколько раз подвергалось ограничениям. В 1999 году оно было ограничено наличием уважительной причины, препятствующей явке в день голосования, а также отсутствием возможности получить открепительное удостоверение. В 2002 году такая возможность была полностью исключена на выборах федерального и регионального уровней. На муниципальных выборах досрочное голосование допускалось только при отсутствии альтернативной ему процедуры – получения открепительного удостоверения и по-прежнему было ограничено наличием уважительной причины. В 2010 году досрочное голосование было окончательно исключено из избирательного законодательства, однако уже в 2014 году данное право граждан было подтверждено решением Конституционного Суда РФ и вернулось в закон.

В настоящее время законодательство предусматривает возможность существования трех альтернативных процедур: досрочного голосования, голосования по открепительным удостоверениям, а также относительно нового института – включения избирателя в список избирателей по месту его нахождения.

Таким образом, поиск оптимального механизма обеспечения избирательных прав для граждан, которые по тем или иным обстоятельствам не могут проголосовать в день голосования по месту своей регистрации, в настоящее продолжается. Полагаем, что окончательный выбор такого механизма должен быть сделан на основе тщательного анализа электоральной статистики в пользу того из вариантов, который позволяет принять участие в выборах максимальному числу избирателей.

В целом же можно констатировать, что развитие процедуры голосования в рассматриваемый исторический период направлено на достижение максимальной доступности голосования для избирателей, повышение явки на выборах, и, как следствие, – максимальной легитимности результатов голосования. В перспективе такая динамика должна сохраниться, в том числе путем введения новых институтов избирательного процесса, инновационных форм и методов голосования.

Разумеется, говоря об инновациях, нельзя не отметить скачок информационных и цифровых технологий, произошедший за рассматриваемый период.

1995 год является знаковым еще в одном отношении – помимо первого заседания Избирательной комиссии Московской области он ознаменовался вводом в эксплуатацию Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы». За время своего существования она стала мощным инструментом обработки информации, который позволяет эффективно собирать необходимую информацию, передавать данные по защищенным каналам связи и автоматизировать множество процессов, необходимых для функционирования избирательной системы.

Ведется активная работа по внедрению достижений техники в избирательный процесс. Наиболее заметная из таких инноваций – использование комплексов обработки избирательных бюллетеней КОИБ‑2010 и КОИБ‑2017. В избирательной системе Московской области успешно эксплуатируются более 1000 таких устройств, закупленных за счет бюджета Московской области, что в сочетании с комплексами, передаваемыми для организации голосования Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, даже в случае проведения голосования на всей территории Московской области позволяет оснастить этими устройствами до 40% избирательных участков. Результаты их применения показывают значительное ускорение процедуры подсчета голосов при одновременном исключении возможности ошибок, допущенных вследствие «человеческого фактора».

На избирательных участках Московской области, где КОИБ не применяются, происходит внедрение еще одной новой технологии – QR-кодирования.

QR-код представляет собой изображение, которое может быть распознано сканером, камерой или иным считывающим устройством и содержит в закодированном виде данные итогового протокола участковой избирательной комиссии. Когда протокол передается в территориальную избирательную комиссию, ее сотруднику достаточно отсканировать код, и при помощи специального программного обеспечения информация автоматически заносится в ГАС «Выборы». Таким образом, использование QR-кодов также позволяет подвести итоги голосования значительно быстрее.

Предугадать все многообразие дальнейшего развития современных технических средств не представляется возможным, однако совершенно очевидно, что этот процесс продолжится и в перспективе может кардинально повлиять на процедуру голосования.

Подводя итог этого небольшого обзора, можно заключить, что избирательная система Московской области как составная часть избирательной системы России прошла долгий путь становления и развития, обусловивший ее текущее положение. Современное состояние избирательной системы Московской области характеризуется ростом интереса граждан к политической жизни общества и повышенным вниманием к институту выборов.

Системе избирательных комиссий удается успешно справляться с вызовами времени, с каждой новой избирательной кампанией подтверждая стандарты открытости и гласности избирательного процесса, внедряя новые технологии в процесс голосования и постоянно находясь в диалоге с другими органами и общественными организациями.

Текущее состояние нормативного регулирования в сфере избирательных правоотношений позволяет продолжать совершенствование отдельных избирательных институтов, сохраняя общую стабильность созданной избирательной системы.

Четкое соблюдение избирательного законодательства при проведении выборов и принятие всех возможных мер организационного характера для обеспечения максимального удобства при реализации активного избирательного права станет естественной базой для повышения электоральной активности и формирования гражданского правосознания избирателей.

1 Головацкая М.В. Исследование электорального поведения молодежи (на материале юго-востока Московской области) // Вестник Московского государственного областного университета (электронный журнал) 2016 №1.



Возврат к списку


При использовании материалов сетевого издания «Вестник
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»
гиперссылка на http://vestnik.cikrf.ru обязательна

Требования к размеру и формату материалов для размещения материалов в официальном сетевом издании «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»
Адрес редакции:109012, Москва, Б. Черкасский пер., д. 9
Телефон редакции:(495) 625-24-85
По вопросам содержания журнала:vestnik@cikrf.ru
По вопросам технической поддержки:inp@fci.ru