Мнения


К вопросу о кодификации федерального избирательного законодательства

Раиф Биктагиров, профессор РАНХ и ГС, доктор юридических наук


Несмотря на то, что современное российское законодательство о выборах подвергается постоянным изменениям и дополнениям, следует признать, что оно остается громоздким, сложным, многоуровневым, в значительной части запутанным, недоступным для понимания широкого круга избирателей и даже правоприменителей.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», являющийся базовым (рамочным) для всего избирательного и референдумного законодательства России, принимался заново трижды – в 1994, 1997, 2002 годах. В действующий его вариант 2002 года по состоянию на 1 января 2017 года вносились изменения с дополнения более 80 раз. А изменение рамочного закона автоматически влечет пересмотр всего остального избирательного и референдумного законодательства.

Характерно, что с 1990 года избирательные кампании всех уровней и видов проводились на основе новых либо существенно переработанных законов.

Нестабильность правовой основы выборов отрицательно сказывается не только на качестве правоприменительной практики, но и подрывает авторитет государственно-правовых норм, регулирующих основные конституционные институты народовластия – выборы и референдумы.

В этих условиях основным инструментом преодоления чрезмерного динамизма избирательного законодательства, осуществляемого нередко в угоду политической конъюнктуре, на наш взгляд, должна стать его систематизация в виде ее высшей формы – кодификации.

Только на федеральном уровне существует свыше двух десятков законов, регламентирующих избирательные права граждан и процесс выборов. А если учесть подзаконные нормативные акты, регулирующие эту сферу государственной жизни, их число превышает тысячу.

Этот конгломерат нормативных правовых актов нуждается в сведении воедино путем преобразования их содержания, создания новых норм, устранения пробелов, очищения от устаревших «неработающих» положений, в соответствующем структурировании, то есть кодификации.

Необходима констатация, что идея кодификации этой сферы законодательства не нова, имеет большую и интересную историю, встречает неоднозначное отношение политиков, парламентариев, ученых и специалистов. Одни однозначно высказываются за кодификацию, считая эту проблему вполне назревшей, другие склонны откладывать ее решение в «долгий ящик».

Напомню основные вехи развития событий. Впервые эта проблема поднималась в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации представителями Партии «Яблоко» еще в 1994 году, но их проект не получил поддержку большинства депутатов.

На парламентских слушаниях в 2000 году экс - председатель ЦИК России А.А. Вешняков заявил, что необходимо провести еще один цикл выборов в федеральные органы власти в 2003–2004 годах, и только после этого вернуться к данному вопросу. Тогда эту позицию поддержал и председатель Комитета Государственной Думы по государственному строительству А.И. Лукьянов.

Спустя пять лет, в июле 2005 года, А.А. Вешняков на интернет-пресс-конференции на вопрос журналиста ответил, что идея принятия избирательного кодекса Российской Федерации может быть реализована не ранее 2009–2011 годов.

Пришедший ему на смену новый председатель Центризбиркома
В.Е. Чуров в интервью «Российской газете» пообещал предметно заняться кодификацией уже после марта 2008 года, то есть после очередных президентских выборов.

После этих заявлений прошли не один, а три цикла федеральных выборов, однако каких-либо реальных подвижек в направлении кодификации федерального избирательного законодательства не наблюдается, за исключением одной крупной инициативы Политической партии «Справедливая Россия».

Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации из парламентской фракции указанной партии С.М. Миронов, Н.В. Левичев и другие (всего 5 человек) в январе 2012 года внесли в законодательную палату Федерального Собрания проект Федерального закона об Избирательном Кодексе Российской Федерации. Однако этот обширный, заслуживающий пристального внимания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации документ, 9 апреля 2012 года был снят с рассмотрения по формальному основанию – в связи с отсутствием требуемого законом заключения Правительства Российской Федерации.

О большой творческой работе, проделанной депутатами-инициаторами, свидетельствует тот факт, что проект кодекса состоял из общей и особенной частей, которые включали в себя 6 разделов, 34 главы, 263 статьи и 4 приложения. Его общий объем составил 370 страниц машинописного текста.

Анализ его содержания и оценка, к сожалению, выходит за рамки объема настоящей заметки.

Таким образом, идея модификации и отдельные шаги в этом направлении имеют длительную историю. Она еще далеко не завершена. Эта проблема вновь поднималась участниками научно-практической конференции «Избирательная система России: опыт формирования и перспективы развития», прошедшей в ЦИК России 24–25 ноября 2016 года.

Перейдем, однако, к некоторым теоретическим и практическим проблемам кодификации избирательного законодательства на федеральном уровне. Думается, что следует начать с разработки концепции и структуры Федерального избирательного кодекса. Как нам представляется, это задачу могут успешно выполнить под кураторством профильных комитетов палат Федерального Собрания и с участием ЦИК России академические институты, юридические вузы, другие компетентные и заинтересованные организации. А лучше всего объединить потенциал этих учреждений, образовав решением полномочного государственного органа межведомственную рабочую группу (творческий коллектив) по разработке проекта федерального избирательного кодекса.

Какими видятся подходы к этой сложной творческой проблеме?

Во-первых, следует подчеркнуть, что в условиях федеративного государства, каковым является Россия, когда избирательное законодательство в силу пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, невозможно создать избирательный кодекс Российской Федерации, как предлагают некоторые специалисты, в том числе и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, инициировавшие создание вышеупомянутого кодекса.

В одном кодексе невозможно учесть все многообразие более чем 80 субъектов Российской Федерации, а тем более лишать их права на нормотворчество по предметам совместного ведения и кодификацию собственного избирательного законодательства. На уровне Федерации речь может идти только о кодификации норм федеральной подсистемы избирательных законов. Представляется, что этот тезис не нуждается в дополнительной аргументации.

Во-вторых, очень важно выяснить предмет регулирования данного кодекса. Резонно предположить, что предметом регулирования кодекса должны быть все основные общественные отношения, складывающиеся в процессе выборов в федеральные органы государственной власти: Президента Российской Федерации, Государственной Думы, Совета Федерации, Конституционного собрания, если последние два федеральных органа будут признаны выборными (а это вполне вероятно). Это значит, что кодекс должен объединить и переработать нормы двух-трех, а возможно и большего числа федеральных законов о выборах в конкретные органы власти. Кроме того, в проект кодекса подлежат включению и отдельные нормы значительного числа так называемых вспомогательных законов, касающиеся лишь некоторых сторон избирательного процесса.

В-третьих, перед кодификаторами непременно встанут такие вопросы: а как быть с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» и рамочным Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»?

Принимая во внимание назначение и содержание этих основополагающих государственных актов, полагаем, что эти законы не могут быть поглощены федеральным избирательным кодексом.

Представляется неоправданным включение в предмет регулирования кодекса общественных отношений, складывающихся при проведении референдумов как с формальных, так и, в особенности, с сущностных позиций. Референдум – самостоятельный конституционный институт непосредственной демократии. Референдумный процесс специфичен и существенно отличается от избирательного процесса, как по целевому назначению, так и порядку инициирования и проведения, а потому нуждается в регулировании отдельным законом.

Что же касается места рамочного закона в условиях кодифицированного избирательного законодательства, думается, что он не может быть заменен проектируемым избирательным кодексом, а должен быть сохранен и основательно переработан как акт конституционного значения, закрепляющий избирательную систему Российской Федерации, ее принципы, основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме российских граждан.

Более того, как нам представляется, должны быть пересмотрены ранг и содержание гарантийного закона. Назрел вопрос о возведении его в ранг федерального конституционного закона. Объем регулируемых им правоотношений должен быть существенно уменьшен за счет изъятия многочисленных норм технологического, инструктивного характера.

Отказаться от рамочного регулирования выборов и референдумов, по нашему мнению, можно будет только с введением в Конституцию Российской Федерации и аналогичные акты субъектов Российской Федерации специальной главы об избирательной системе и избирательных комиссиях.

Полагаем уместным коротко затронуть еще один вопрос, связанный с предметом регулирования и рангом федерального гарантийного закона. Как известно, в части 6 статьи 1 рассматриваемого закона содержится положение, согласно которому федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить нормам данного Федерального закона.

Правильное по целям и задачам это установление законодателя тем не менее не выдерживает научной критики, ибо в юридическом плане является несостоятельным, так как способ достижения этой цели противоречит основным постулатам теории права об иерархии нормативных актов.
Во-вторых, федеральные выборы и референдум могут регулироваться и регулируются не только обычными, но и конституционными законами. Например, референдум Российской Федерации, возможные выборы в Конституционное Собрание. И получается, что нормы этих конституционных законов не могут противоречить Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав? Ясно, что такое положение не согласуется с частью 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которому федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Кроме того, следует обратить внимание на то, что согласно общей теории права все федеральные законы имеют одинаковую юридическую силу. В свете этой общепризнанной доктрины становится ясной несостоятельность декларированного приоритета Федерального закона
«Об основных гарантиях…» над другими федеральными и даже конституционными законами, поскольку они могут регулировать и регулируют выборы и референдум.

Каков же выход из создавшегося положения? Путь к этому, по нашему мнению, только один – повышение ранга Федерального закона об основных гарантиях до уровня федерального конституционного закона. Только тогда нормы пунктов 4 и 6 этого закона приобретут легитимность и подлинную юридическую силу, найдут реальное воплощение в практике государственного строительства.

При разработке избирательного кодекса желательно учесть и другие не менее важные предложения и рекомендации.

Так, серьезный изъян действующего избирательного законодательства видится в том, что оно становится все более громоздким, перегруженным второстепенными нормами, противоречивым и в значительной части не понятным для избирателей, не имеющим специальной подготовки. В этом свете задача кодификатов – сделать нормы и институты кодекса понятными и ясными для широкого круга избирателей. Необходимо сконструировать также правовые институты, которые позволили бы перенести центр тяжести деятельности государственных, общественных структур и в особенности избирательных комиссий на основную фигуру избирательных кампаний – на избирателей. Сегодня же, в пылу политической борьбы, партии, государственные и муниципальные органы, избирательные комиссии часто забывают тех, кто определяет исход выборов – самих избирателей, которые, по сути, представлены сами себе, за неимением прочных знаний и надежных ориентиров обречены блуждать между многочисленными и маловразумительными нормами законодательства о выборах и столь же многочисленными соискателями мандатов депутатов, выборных должностных лиц, все как один борющимися, согласно их программам – декларациям, за интересы народа. Следовательно, нужно разработать и зафиксировать правовые нормы-гарантии, позволяющие реально повысить ответственность избирательных органов, государственных и партийных организаций за низкий уровень политико-правового просвещения избирателей.

Говоря о структуре кодекса, необходимо подчеркнуть важность учета специфики отдельных институтов избирательного права, их природы и назначения при определении их места в структуре кодекса, соблюдения правильных пропорций двух его частей – общей и особенной.

Расхождения в структурировании проекта кодекса главным образом касается места институтов и стадий избирательного процесса. Распространенной ошибкой является отнесение к общей части избирательного кодекса наряду с институтами, носящими действительно общий характер, то есть касающимися всех стадий избирательного процесса, многочисленных норм, регламентирующих отдельные стадии избирательного процесса. Последние, отражающие особенности выборов в те или иные органы публичной власти, как раз и образуют сердцевину особенной части кодекса, а потому размещение их в общей части, по нашему мнению, не отвечает характеру и содержанию указанных норм и институтов. Они существенно разнятся в зависимости от уровня и вида проводимых выборов, следовательно, требуют учета этой специфики в особенной части кодекса.

Значительную сложность представляет определение места такого сложносоставного института, как информационное обеспечение выборов. Объяснение тому – комплексный и разнородный характер его природы, соединяющий в себе два субинститута – общее информирование избирателей о ходе избирательной кампании и предвыборную агитацию, которые имеют качественные отличия, различную природу.

С учетом этих обстоятельств при конструировании избирательного кодекса нормы, регламентирующие информационные процессы внутри системы избирательных комиссий и общее (нейтральное к борющимся за мандаты политическим силам) информирование избирателей следует разместить в общей части, а нормы, определяющие порядок и условия ведения предвыборной агитации, как отдельной стадии избирательного процесса, – в особенной части кодекса.

Такое разделение разнородных по своему назначению и содержанию норм, ныне объединенных волей законодателя в единый институт информационного обеспечения выборов, представляется вполне обоснованным и это должно найти отражение в обновленном избирательном законодательстве.

Проблемы кодификации федерального избирательного законодательства достаточно широки, сложны и изложенными тезисами не исчерпываются. Они нуждаются в дальнейшем рассмотрении и обсуждении. Кодификация, несомненно, перспективное и вместе с тем фундаментальное направление совершенствования действующего избирательного законодательства, следовательно, и порядка формирования выборных федеральных органов государственной власти.

Убежден, что кодифицированный акт о выборах обеспечит долгожданную стабилизацию избирательного законодательства, подведет надежную и устойчивую правовую базу функционирования одной из основных форм непосредственной демократии – конституционного института свободных выборов.



Возврат к списку


При использовании материалов сетевого издания «Вестник
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»
гиперссылка на http://vestnik.cikrf.ru обязательна

Требования к размеру и формату материалов для размещения материалов в официальном сетевом издании «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»
Адрес редакции:109012, Москва, Б. Черкасский пер., д. 9
Телефон редакции:(495) 625-24-85
По вопросам содержания журнала:vestnik@cikrf.ru
По вопросам технической поддержки:inp@fci.ru