Мнения


Правовой статус наблюдателей на выборах Президента Российской Федерации и зарубежные практики правового регулирования статуса наблюдателей

Лысенко Владимир Иванович, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации

Марьенков Валентин Юрьевич, заместитель начальника отдела информационной политики - информационного центра Управления международного сотрудничества и информации Аппарата ЦИК России


Законодательством Российской Федерации установлены гарантии реализации избирательных прав граждан и одним из элементов этих прав является наблюдение за избирательными процедурами.

В статье 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) определено, что избирательные права граждан – конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.

Также, в статье 2 указанного Федерального закона дается определение понятия наблюдателя – гражданина Российской Федерации, уполномоченного осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума, а также наблюдателя иностранного (международного) (иностранный (международный) наблюдатель) – представителя иностранной или международной организации, наделенный правом осуществлять в порядке, установленном законом, наблюдение за подготовкой и проведением выборов и референдумов в Российской Федерации (см. Приложения № 1 и № 2).

В соответствии с пунктом 8 статьи 23 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» в действующей редакции (далее – Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации») наблюдателей вправе назначить каждый зарегистрированный кандидат или его доверенное лицо, каждая политическая партия, выдвинувшая зарегистрированного кандидата, а также субъекты общественного контроля, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 статьи 9 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее – субъекты общественного контроля). При этом субъекты общественного контроля, указанные в пункте 2 части 1 статьи 9 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», назначают наблюдателей в избирательные комиссии, расположенные на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в конце 2017 года был принят Федеральный закон от 05.12.2017 г. № 374-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации», который был направлен на обеспечение при проведении выборов Президента Российской Федерации гласности и открытости деятельности избирательных комиссий. Именно с принятием данного закона было законодательно закреплено право Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат субъектов Российской Федерации назначать наблюдателей в избирательные комиссии. При этом общественные палаты субъектов Российской Федерации вправе назначать наблюдателей в избирательные комиссии, расположенные на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Как отмечалось в пояснительной записке, на этапе принятия данного законопроекта «Расширение контрольных полномочий общественных палат как основного института гражданского общества направлено на реализацию правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой обеспечение гласности, транспарентности в рамках избирательного процесса, его открытости для контроля со стороны институтов гражданского общества, которая позволяла бы гражданам быть уверенными в том, что все избирательные процедуры осуществляются на основе соблюдения законности, а подсчет поданных ими голосов на выборах производится в строгом соответствии с состоявшимся волеизъявлением, и которая вместе с тем не нарушала бы нормальную работу государственных и муниципальных органов, призванных обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав граждан в установленные сроки, служащие гарантией непрерывности осуществления публичной власти, является одним из важнейших факторов поддержания доверия во взаимоотношениях между гражданином и государством и определяет устойчивое функционирование конституционного механизма народовластия (Определение от 7 июля 2016 года № 1422-О)».

В этой связи также можно привести и итоги работы совместной научно-практической конференции ЦИК России и Общественной палаты Российской Федерации «Избирательная система России: опыт формирования и перспективы развития», в ходе которой 24–25 ноября 2016 года, участниками высказывались также мнения о необходимости усиления общественного контроля на выборах.

Необходимо также отметить, что в целях единообразного применения новелл законодательства, регулирующих статус наблюдателей на выборах, 30 января 2018 года постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации № 134/1110-7 были утверждены Разъяснения порядка назначения наблюдателей субъектами общественного контроля при проведении выборов Президента Российской Федерации. Также ЦИК России во взаимодействии с Общественной палатой Российской Федерации была разработана «Памятка общественному наблюдателю: критерии оценки избирательного процесса в помещении для голосования в ходе выборов Президента Российской Федерации 18 марта 2018 года» («золотой стандарт» общественного наблюдения)1.

Наблюдателем может быть гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом. Наблюдателями не могут быть выборные должностные лица, депутаты, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы местных администраций, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса.

Важно отметить, что общие правила удостоверения полномочий наблюдателя установлены Федеральным законом.

Полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в письменной форме в направлении, выданном зарегистрированным кандидатом или его доверенным лицом, политической партией, интересы, которых представляет данный наблюдатель. В направлении указываются фамилия, имя, отчество наблюдателя, адрес его места жительства, номер его телефона (если имеется), номер избирательного участка, наименование избирательной комиссии (территориальной, участковой), куда он направляется, а также делается запись об отсутствии ограничений, предусмотренных пунктом 8 настоящей статьи. Указание каких-либо дополнительных сведений о наблюдателе, а в случае направления наблюдателя кандидатом или его доверенным лицом и проставление печати не требуются. Направление действительно при предъявлении документа, удостоверяющего личность наблюдателя. Предварительное уведомление о направлении наблюдателя не требуется (пункт 9 статьи 23 Федерального закона).

В отношении порядка назначения наблюдателей предусмотрено, что Федеральным законом № 67-ФЗ могут предусматриваться исключения из общего порядка. Так, Федеральным законом от 01.06.2017 № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» предусматривается, что на выборах Президента Российской Федерации 18 марта 2018 года не применяются положения о назначении не более двух наблюдателей на один участок, назначении конкретного наблюдателя только на один участок, заблаговременном представлении списков наблюдателей в соответствующую избирательную комиссию.

Как отмечали при принятии вышеуказанного закона «в целях обеспечения гласности на выборах Президента Российской Федерации законопроектом предусматривается более либеральный подход к процедуре назначения наблюдателей. Это обусловлено большим количеством избирательных участков, образуемых для проведения голосования по единому избирательному округу на выборах Президента Российской Федерации, что может вызвать затруднения в направлении наблюдателей в избирательные комиссии, формируемые на всей территории Российской Федерации. В связи с этим законопроектом, в отличие от Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», не устанавливается требований об обязательном заблаговременном направлении в соответствующую избирательную комиссию списка наблюдателей, а также об обязательном направлении наблюдателя только в одну избирательную комиссию».

В целом, при проведении выборов Президента Российской Федерации в 2008 году было назначено 158 262 наблюдателей, в 2012 году – 225 256 наблюдателей.

На выборах 18 марта 2018 года на избирательных участках присутствовало 287 782 наблюдателя при этом 141 303 наблюдателя были назначены кандидатами на должность Президента Российской Федерации или их доверенными лицами, 33 696 – политическими партиями, выдвинувшими зарегистрированных кандидатов на должность Президента Российской Федерации, 112 783 – субъектами общественного контроля.

Кандидатами на должность Президента Российской Федерации или их доверенными лицами всего было назначено 141 303 наблюдателей, из них Бабуриным С.Н. – 2202; Грудининым П.Н. – 24 977; Жириновским В.В. – 8462; Путиным В.В. – 92 616; Собчак К.А. – 2651; Сурайкиным М.А. – 1689; Титовым Б.Ю. – 4642; Явлинским Г.А. – 4064.

Политическими партиями, выдвинувшими зарегистрированных кандидатов на должность Президента Российской Федерации, было назначено 33 696 наблюдателей, из них: «РОССИЙСКИЙ ОБЩЕНАРОДНЫЙ СОЮЗ» – 626; КПРФ – 23 402; ЛДПР – 5987; «Гражданская инициатива» – 277; КОММУНИСТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ КОММУНИСТЫ РОССИИ – 2376; «ПАРТИЯ РОСТА» – 454; «ЯБЛОКО» – 574.

Конституционно-правовое регулирование ряда зарубежных государств исходит из того, что политические партии, политические коалиции, кандидаты и их доверенные лица, общественные объединения, представители средств массовой информации вправе присутствовать при голосовании и подсчете голосов избирателей. В некоторых государствах национальное (общественное) наблюдение за выборами вправе осуществлять наблюдатели только от политических партий, политических коалиций, кандидатов, а также от общественных организаций.

В целом, в законодательстве о выборах ряда государств содержится общее положение о том, что политические партии, политические коалиции, кандидаты, общественные организации вправе направить наблюдателей для осуществления наблюдения за ходом голосования и подсчетом голосов избирателей, либо только за ходом подсчета голосов, либо в нормативных правовых актах указывается, что национальное (общественное) наблюдение за выборами может охватывать более широкие временные рамки, а не только процедуры голосования и подсчета голосов избирателей. В некоторых государствах, например, Азиатско-Тихоокеанского региона вместо единого статуса национального (общественного) наблюдателя, вводится две категории национальных (общественных) наблюдателей (например, Бутан), либо предусматривается выполнение ими своих обязанностей не на общественных началах, а за оплату за счет средств соответствующего бюджета (например, Япония).

Особый интерес представляют, конечно, государства, которые конституционно и (или) законодательно регулируют статус национальных (общественных) наблюдателей, при этом диапазон такого правового регулирования в таких государствах чрезвычайно широк и своеобразен: от права любого избирателя присутствовать и наблюдать при проведении голосования и подсчете голосов до предоставления такого права только наблюдателям от кандидатов, политических партий, политических коалиций, либо от предоставления такого права как непосредственным участникам выборов, так и общественным организациям, либо отсутствия регулирования данного вопроса в национальном законодательстве.

Представляется целесообразным рассмотреть институт национального (общественного) наблюдения за выборами с учетом геополитических особенностей государств соответствующего региона, а также статуса соответствующих международных организаций, членами (участниками) которых они являются, поскольку это в определенной мере накладывает отпечаток на функционирование института национального наблюдения за выборами.

В рамках региона ОБСЕ особый интерес представляют страны, которые конституционно и (или) законодательно регулируют статус национальных (общественных) наблюдателей, при этом в государствах данного региона диапазон регулирования чрезвычайно широк: от права любого избирателя присутствовать и наблюдать при проведении голосования и подсчете голосов (например, Монако, Нидерланды, Финляндия, ФРГ) до предоставления такого права только наблюдателям от участников выборов (кандидатов, политических партий) – например, Бельгия, Грузия, Ирландия, Италия, Казахстан, Кыргызстан, Польша, т.е. права на национальное (общественное) наблюдение за выборами, как непосредственным участникам выборов, так и общественным организациям (например, Сербия, Черногория) до отказа регулирования данного вопроса в национальном законодательстве (например, Австрия, Испания, Люксембург, Швейцария (при проведении национальных выборов).

Институт национальных (общественных) наблюдателей от участников выборов, общественных организаций:

- предусмотрен в конституциях и (или) законодательстве о выборах, в частности, таких государствах – участников ОБСЕ, как Албания, Беларусь, Болгария, Босния и Герцеговина, Венгрия, Исландия, Кипр, Латвия, Литва, Македония, Мальта, Монголия, Норвегия, Португалия, Румыния, Словения, Хорватия, Эстония;

- в ряде государств конституционно-законодательно институт наблюдателей прямо не предусмотрен, но на практике национальные наблюдатели допускаются к проведению наблюдения за президентскими и парламентскими выборами, в том числе в рамках правового режима открытости и гласности избирательного процесса, в условиях которого присутствовать при подсчете голосов избирателей вправе и сами избиратели (например, Андорра, Греция, Дания, Сан-Марино, Словакия, Черногория, Чехия, Швеция);

- в некоторых государствах регулирование статуса национальных наблюдателей производится не в законодательной форме, а посредством принятия отдельных правительственных нормативных актов (например, Лихтенштейн), либо присутствие наблюдателей при проведении подсчета голосов избирателей зависит от усмотрения руководителя выборов (например, Ирландия);

- ни конституция, ни законодательство о выборах не предусматривают института национальных (общественных) наблюдателей (например, Австрия, Люксембург).

Порядок назначения национальных (общественных) наблюдателей, перечень субъектов, имеющих право назначения наблюдателей или приравненных к ним лиц (в частности, уполномоченных представителей кандидатов, политических партий, политических коалиций) в рассматриваемых государствах региона ОБСЕ также различается.

Так, в одних государствах наблюдателей вправе назначать:

1) только непосредственные участники выборов – политические партии, политические коалиции, кандидаты и их уполномоченные представители (например, Испания, Канада, Польша, Турция),

2) в других – такое право предоставлено также и общественным организациям, либо статус наблюдателей предоставлен только представителям общественных организаций, но не непосредственным участникам выборов (например, Азербайджан, Монголия, Хорватия),

3) либо такое право предоставлено также и общественным организациям, гражданам (например, США),

4) либо и иным категориям субъектов электорального процесса, в том числе избирательным органам (например, Великобритания), избирателям (например, Латвия), доверителям (например, Болгария),

5) либо непосредственным участкам выборов, а также избирателям (например, Македония, Норвегия),

6) либо в рамках смешанной модели, допускающей назначение наблюдателей как непосредственными участниками выборов, так и избирательными органами, средствами массовой информации, а также избирателями в порядке самовыдвижения; любым лицом, являющимся избирателем (например, Румыния),

7) в некоторых государствах – с учетом исторических, политических, культурных и иных традиций и обычаев – национальные (общественные) наблюдатели назначаются по гендерному признаку: наблюдатели-женщины и наблюдатели-мужчины соответственно на раздельные женские и мужские избирательные участки (например, Афганистан - имеет статус наблюдателя в ОБСЕ; в целом при проведении первого и второго тура голосования на президентских выборах 2014 года около 30% наблюдателей были женщины),

либо право назначения наблюдателей предоставлено оппозиционным политическим партиям (например, Австрия).

В ряде государств институт национального (общественного) наблюдения включает непосредственно наблюдателей от политических партий, политических коалиций, кандидатов, общественных организаций, избирательных органов, в том числе уполномоченных представителей политических партий, политических объединений, политических коалиций, кандидатов, приравненных по своему статусу к наблюдателям, а также лиц, которым уполномоченные представители передали по доверенности свои полномочия (например, Болгария).

В Дании и Швеции институт национального (общественного) наблюдения прямо в законодательстве не закреплен, поскольку презюмируется, что в рамках правового режима открытости и гласности избирательного процесса присутствовать при проведении голосования избирателей и подсчете голосов вправе и сами избиратели.

В Германии при подготовке к проведению 24 сентября 2017 года выборов депутатов Бундестага ФРГ Миссия БДИПЧ ОБСЕ по оценке потребностей, находившаяся в стране с 12 по 14 июля 2017 года в своем отчете констатировала, что в соответствии с законодательством все избирательные процедуры открыты для избирателей и на этой основе в законодательстве нет четких положений о национальном (общественном) и международном наблюдении за выборами.

В Испании законодательство о выборах, в том числе несмотря на многочисленные рекомендации БДИПЧ ОБСЕЕ не содержит положений о национальных, а также о международных наблюдателях. Законодательство о выборах содержит только положения о представительстве политических партий в составах избирательных комиссий всех уровней.

В Польше законодательство о выборах, в том числе, несмотря на многочисленные рекомендации БДИПЧ ОБСЕ, не содержит положений о национальных (общественных) наблюдателях, в том числе «непартийных» (независимых) наблюдателях. При этом законодательство предусматривает положения о международных (иностранных) наблюдателях, а также о праве вышестоящих избирательных органов назначать своих наблюдателей в нижестоящие избирательные органы для осуществления наблюдения за ходом голосования и подсчета голосов избирателей, а также получения копия протоколов об итогах голосования.

Практически аналогичное положение в Португалии: законодательство о выборах, в том числе, несмотря на многочисленные рекомендации БДИПЧ ОБСЕ, не содержит положений о национальных (общественных) наблюдателях: законодательство о выборах содержит только положения о возможности присутствия кандидатов и представителей политических партий в помещениях для голосования избирательных комиссий.

Во Франции, как отмечалось в Итоговом отчете БДИПЧ ОБСЕ при проведении в июне 2012 года парламентских выборов, законодательство, несмотря на прежние рекомендации, не содержит четких положений о международных и национальных наблюдателях.

При проведении в мае и июне 2017 года президентских и парламентских выборов в Итоговых отчетах БДИПЧ ОБСЕ институт национальных наблюдателей определяется как отсутствующий.

В ФРГ законодательство о выборах прямо не закрепляет статус национальных (партийных или непартийных) наблюдателей.

В Сан-Марино законодательство прямо не предусматривает возможность проведения общественного наблюдения за выборами. Законодательство о выборах предусматривает только право кандидатов назначать своих уполномоченных представителей на каждый избирательный участок.

В Чехии, несмотря на рекомендации БДИПЧ ОБСЕ и положения пункта 8 Копенгагенского документа, институт национальных (общественных) наблюдателей также законодательно не закреплен.

В Швейцарии2в преддверии проведения 18 октября 2015 года федеральных выборов законодатели, несмотря на рекомендации БДИПЧ ОБСЕ, отвергли принятие законодательного акта о международных и национальных (общественных) наблюдателях и на этой основе – без законодательной основы – проведение как международного, так и общественного наблюдения практически было невозможно.

В рамках модели «назначение наблюдателей непосредственно только участниками выборов (политическими партиями, политическими коалициями, кандидатами)» имеются различные подходы к порядку назначения и количеству наблюдателей, наделению статусом наблюдателей как физических лиц, так и иных уполномоченных представителей политических партий, в том числе оппозиционных (например, Монголия). Законодательство ряда государств предусматривает возможность назначения политическими партиями, политическими объединениями и политическими коалициями только национальных наблюдателей (например, Венгрия, Исландия), либо национальных наблюдателей и уполномоченных представителей (например, Болгария), либо уполномоченных представителей (например, Греция), а кандидатами – только наблюдателей (например, Кипр – при проведении президентских выборов).

В частности, в Испании законодательство закрепляет право назначать наблюдателей только за политическими партиями. В соответствии с законодательством партийные наблюдатели могут осуществлять наблюдение только в день голосования. При этом наблюдатели не могут присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, т.е. заседания комиссий являются для них закрытыми.

В рамках модели «назначение наблюдателей не участниками выборов» Конституцией и законодательством о выборах Хорватии предусмотрено участие в наблюдении за выборами национальных наблюдателей, однако право назначения национальных наблюдателей предоставлено только общественным организациям.

В ряде государств используется смешанная модель «назначение наблюдателей не только участниками выборов в лице политических партий, политических коалиций, кандидатов, общественных организаций, но и избирательным органам, средствам массовой информации и даже избирателям в порядке самовыдвижения», т.е. перечень субъектов права назначения наблюдателей более широк (например, Босния и Герцеговина, Дания, Латвия, Швеция, Афганистан).

Так, в Белоруссии при проведении 11 октября 2015 года президентских выборов три независимые группы гражданских (национальных – общественных) наблюдателей осуществляли долгосрочное наблюдение и регулярно публиковали свои заключения в течение предвыборного периода; в целом было аккредитовано 43 572 гражданских наблюдателей. При этом, однако, около двух третей всех аккредитованных гражданских наблюдателей представляли общественные объединения, финансируемые государством. Законодательство содержит ограничительный перечень прав гражданских наблюдателей, и он истолковывался и применялся ограничительно (по мнению БДИПЧ ОБСЕ) соответственным образом: так, наблюдатели не имели права следить за всеми этапами избирательного процесса (например, проверка подписей, сведение результатов), а избирательные комиссии имели право ограничивать доступ наблюдателей по своему усмотрению.

В Латвии, несмотря на то, что только политические партии, политические коалиции имеют право назначить до двух своих представителей на каждом избирательном участке для осуществления наблюдения за парламентскими выборами, вместе с тем в соответствии с законодательством представители средств массовой информации и лица, уполномоченные соответствующей избирательной комиссией, также могут осуществлять наблюдение за парламентскими выборами в качестве наблюдателей.

В Норвегии, право назначения наблюдателей предоставлено непосредственным участкам выборов, а также избирателям, однако на практике они мало проявляют интереса к реализации данного права и осуществлению наблюдения за выборами.

В Словакии законодательство о выборах предусматривает предельно широкую субъектную возможность осуществления общественного наблюдения за выборами, при этом общественное наблюдение вправе осуществлять любое лицо, которое изъявило такое желание. Вместе с тем законодательство не закрепляет достаточно полно и подробно права и обязанности общественных наблюдателей, а также порядок их аккредитации.

В ряде государств региона ОБСЕ наблюдателей назначает непосредственно избирательный орган своим решением по предложению участников выборов.

В рамках модели «назначение наблюдателей оппозиционными политическими партиями» в законодательстве Австрии (в частности, при проведении 4 декабря 2016 года вторых повторных президентских выборов) предусмотрено, что назначение наблюдателей отнесено к правомочиям только оппозиционных политических партий; парламентские партии же вправе назначать наблюдателей, они назначают членов избирательный комиссий и их заместителей.

В законодательстве некоторых государств содержатся положения об аккредитации наблюдателей (например, Албания, Болгария, Великобритания, Киргизия, Турция, Афганистан), а также о количестве наблюдателей, которые могут быть назначены на один избирательный участок: в Болгарии количество назначенных участником выборов наблюдателей в целом не должно превышать количество образованных избирательных участков, в Венгрии – до двух наблюдателей на обычный избирательных участок, а также до пяти наблюдателей для совместной работы с Национальным избирательным бюро при проведении проверки голосования зарубежных венгерских избирателей, в Латвии – также до двух наблюдателей на избирательный участок.

В Великобритании при проведении 7 мая 2015 года выборов депутатов Палаты Общин – нижней палаты парламента аккредитация национальных (общественных) наблюдателей производилась Избирательной комиссией Великобритании. При этом Избирательная комиссия Великобритании также вправе назначить в качестве наблюдателей и своих представителей.

Национальными наблюдателями могут быть: граждане Великобритании, достигшие возраста 16 лет; подавшие соответствующее заявление об аккредитации в Избирательную комиссию Великобритании. Национальными наблюдателями могут быть как индивидуальные физические лица, так и общественные организации, которые после соответствующей аккредитации также праве назначать своих представителей в качестве национальных наблюдателей.

Кроме того Избирательная комиссия Великобритании вправе назначать своих представителей в качестве национальных наблюдателей.

Список национальных наблюдателей всех трех указанных групп – индивидуальных наблюдателей, наблюдателей от организаций, наблюдателей, назначенных непосредственно Избирательной комиссией Великобритании в качестве своих представителей, размещается на сайте Избирательной комиссии Великобритании в сети Интернет.

Аккредитация национальных наблюдателей осуществляется в Болгарии Центральной избирательной комиссией. При этом Избирательный кодекс Болгарии не устанавливает, однако, каких-либо сроков для представления заявлений об аккредитации в качестве национального наблюдателя, а также уполномоченного представителя политической партии, политической коалиции.

В соответствии с законодательством в Киргизии при проведении 15октября 2017 года президентских выборов законодательство (на основе последних поправок) предусматривает, что на один избирательный участок от каждого кандидата и общественной организации может быть назначено соответственно не более двух и одного наблюдателя. БДИПЧ ОБСЕ рассматривает данное положение как неоправданно ограничительное.

В Латвии, даже в условиях существенной модификации института национального (общественного) наблюдения, законодательство, несмотря на рекомендации БДИПЧ ОБСЕ, не содержит необходимых положений о порядке аккредитации национальных (общественных) наблюдателей (за исключением от избирателей), а также их правах и обязанностях.

В Турции аккредитацию наблюдателей от непосредственных участников выборов осуществляет центральный избирательный орган – Высший избирательный совет.

В Афганистане в соответствии с законодательством и нормативными актами Независимой избирательной комиссии Афганистана при проведении 5 апреля 2014 года выборов Президента Афганистана для участия (аккредитации) в общественном наблюдении зарегистрированные кандидаты, политические партии, общественные организации, а также средства массовой информации должны были пройти двухэтапную процедуру.

В соответствии с нормативными актами Комиссии на первом этапе они должны были получить в Комиссии организационную аккредитацию в качестве субъекта осуществления общественного наблюдения за выборами, на втором этапе – зарегистрировать своих представителей в качестве общественных наблюдателей.

В Монголии, как и в некоторых других государствах региона ОБСЕ, в законодательстве отсутствуют положения об аккредитации национальных (общественных) наблюдателей, в частности, при проведении президентских выборов.

При подготовке к проведению 7 июля 2017 года выборов президента Монголии ЦИК Монголии приняла инструкцию о порядке аккредитации национальных наблюдателей.

В соответствии с законодательством наблюдатели могут присутствовать при проведении и повторного подсчета голосов избирателей.

В Сербии, несмотря на рекомендации БДИПЧ ОБСЕ, отсутствует законодательное закрепление института и статуса национальных (общественных) наблюдателей, их полномочия регулируются только решениями Избирательной комиссии Сербии.

При проведении 2 апреля 2017 года президентских выборов только две группы общественных наблюдателей осуществляли общественное наблюдение на выборах.

В некоторых государствах региона ОБСЕ достаточно подробно закреплен статус национальных наблюдателей, уполномоченных представителей участников выборов, их права и обязанности.

При этом в подавляющем большинстве государств в рамках модели узких полномочий национальные наблюдатели наделяются соответствующими правами только при наблюдении за процедурой голосования и подсчета голосов избирателей (например, Азербайджан, Греция, Ирландия, Латвия, Румыния, Словения, Португалия, Турция), в других государствах – в рамках модели широких полномочий наблюдателям предоставляются полномочия в целом в избирательном процессе, т.е. они вправе осуществлять наблюдение и на других стадиях подготовки и проведения выборов, а не только при проведении голосования и подсчета голосов избирателей (например, Болгария).

Так, в рамках модели узких полномочий уполномоченных представителей участников выборов в Португалии законодательство о выборах предусматривает присутствие национальных наблюдателей при проведении голосования и подсчете голосов избирателей, при этом только от назначивших их кандидатов в депутаты Ассамблеи Республики, политических партий, политических коалиций, принимающих участие в парламентских выборах; сами кандидаты также вправе присутствовать при проведении голосования и подсчете голосов избирателей. Кандидаты и их уполномоченные представители вправе подавать жалобы на нарушения порядка голосования и подсчета голосов избирателей.

В Румынии законодательство о выборах, предусматривая возможность присутствия при проведении парламентских выборов национальных наблюдателей, в том числе при проведении подсчета голосов избирателей в специальных счетных центрах, особо закрепляет положение о том, что содержимое каждого избирательного бюллетеня предъявляется национальным наблюдателям для визуального ознакомления.

В Словении уполномоченные представители политических партий, политических коалиций вправе присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, а доверенные лица уполномоченных представителей – при проведении голосования и подсчете голосов избирателей в участковых избирательных комиссиях.

В Турции национальные наблюдатели (назначенные непосредственными участниками выборов – политическими партиями и независимыми кандидатами) вправе подавать жалобы на нарушения законодательства о выборах; при этом, однако, наблюдатели не вправе присутствовать на заседании соответствующего избирательного органа, рассматривающего жалобу. Необходимо отметить, что подсчет голосов избирателей производится, однако, публично.

В Азербайджане наблюдатели могут обжаловать нарушения избирательного законодательства.

В рамках модели широких полномочий национальных наблюдателей в Албании законодательство закрепило положение о том, что национальные наблюдатели осуществляют наблюдение на всех стадиях избирательного процесса. При этом, однако, они не могут присутствовать при проведении сотрудниками избирательных органов проверки подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, получать копии протоколов об итогах голосования и результатах выборов.

Кроме того, только политические партии, чьи списки кандидатов зарегистрированы, могут назначать наблюдателей при проведении и подсчета голосов избирателей на соответствующем избирательном участке.

В Болгарии на законодательном уровне достаточно подробно закреплен статус наблюдателей, их права и обязанности. Так, национальные наблюдатели не вправе получать какое-либо вознаграждение от политических партий, политических коалиций, комитетов по выдвижению независимых кандидатов, кандидатов за осуществление своих полномочий по наблюдению за парламентскими выборами.

В соответствии с поправками, внесенными в 2016 году в Избирательный кодекс Болгарии, неправительственные правозащитные организации получили право осуществлять наблюдение за выборами. При этом, в соответствии с указанными поправками, одно и то же лицо может быть назначено либо наблюдателем, либо уполномоченным представителем политической партии, либо доверенным лицом, т.е. совмещение лицом нескольких функций, например, наблюдателя и уполномоченного представителя политической партии, доверенного лица кандидата законодательно не допускается.

В Монголии при проведении 26 июня 2013 года выборов Президента страны Центральная избирательная комиссия Монголии приняла разъяснения порядка деятельности национальных наблюдателей на президентских выборах, в том числе порядка осуществления их прав и обязанностей. Национальные наблюдатели вправе, в частности, осуществлять наблюдение и на избирательных участках, образованных за пределами территории Монголии.

В Афганистане законодательство о выборах предусматривает присутствие при проведении президентских и парламентских выборов, а также при проведении провинциальных выборов национальных (общественных) наблюдателей, назначенных зарегистрированными кандидатами, политическими партиями, общественными организациями, а также средствами массовой информации. Кроме того, зарегистрированные кандидаты и средства массовой информации вправе назначить своих представителей для осуществления наблюдения и информирования о ходе проведения президентских и провинциальных выборов. Общественные наблюдатели вправе осуществлять наблюдение за выборами, в частности, присутствовать при проведении голосования и подсчета голосов избирателей, суммировании сведений, содержащихся в протоколах об итогах голосования участковых избирательных комиссий в вышестоящих избирательных комиссиях и органах, присутствовать на публичных (открытых) заседаниях Независимой избирательной комиссии Афганистана (правомочие присутствовать на заседаниях Комиссии не предоставлено средствам массовой информации). Комиссией был также принят Кодекс поведения национальных (общественных) наблюдателей.

Вместе с тем имеются некоторые ограничения в отношении национальных наблюдателей. Так, при проведении процедуры регистрации или голосования избирателей руководитель соответствующего избирательного (регистрационного) органа вправе ограничить (по времени) присутствие национальных наблюдателей, в том числе представителей средств массовой информации, представителей зарегистрированных кандидатов в помещении, где производятся указанные избирательные (регистрационные) действия. Законодательство о выборах не предоставляет национальным наблюдателям права подавать жалобы на нарушение законодательства при проведении голосования, подсчета голосов избирателей и составлении протоколов об итогах голосования. Они вправе подавать в соответствующие избирательные органы только замечания по результатам своего наблюдения за выборами.

В целом в ряде рассматриваемых государств при проведении политической и избирательной реформы был модифицирован институт национального (общественного) наблюдения за выборами (например, Армения, Венгрия, Афганистан, Киргизстан).

Так, в Армении общественные организации не поддержали в свое время проект Избирательного кодекса Армении, поскольку в нем содержались положения, ограничивающие, по их мнению, права национальных (общественных) наблюдателей, в том числе устанавливающие жесткие количественные параметры назначения наблюдателей.

Вместе с тем, в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии из проекта Избирательного кодекса были исключены прежние законодательные положения об обязательном тестировании (в частности, на знание законодательства, лиц, претендующих на аккредитацию в качестве национальных (общественных) наблюдателей.

Новое законодательство предоставило право наблюдателям оспаривать установление участковой избирательной комиссией личности избирателя при выдаче ему избирательного бюллетеня при проведении голосования.

Кроме того, в соответствии со статьей 49.1 Избирательного кодекса Армении при подаче жалобы наблюдатель должен приложить к соответствующей жалобе копию документа о его назначении (аккредитации) в качестве наблюдателя. В случае если от его имени жалобу подает адвокат. Также необходимо приложить копию документа о статусе этого лица (в качестве адвоката).

Для аккредитации ЦИК Армении общественной организации в качестве коллективного общественного наблюдателя она должна принять свой кодекс поведения общественных наблюдателей, а также провести обучающий тренинг для лиц, которые будут назначены наблюдателями от данной общественной организации.

Для участия в общественном наблюдении общественная организация должна зарегистрировать свой устав с включенными в него соответствующими положениями о наблюдении не позднее, чем за год до дня проведения соответствующих выборов. При проведении 2 апреля 2017 года парламентских выборов двум общественным организациям было отказано в аккредитации по указанному основанию.

Документы об аккредитации наблюдателей от общественной организации должны быть поданы не позднее чем за 15 дней до дня голосования на выборах.

ЦИК Армении вправе квалифицированным числом голосов своих членов (в две трети) ограничить число аккредитованных национальных (общественных) наблюдателей, но во всех случаях от общественной организации может быть аккредитовано не менее 15 наблюдателей.

В целом при проведении 2 апреля 2017 года парламентских выборов для проведения общественного наблюдения было аккредитовано 49 общественных организаций и 28021 общественный наблюдатель.

Миссия БДИПЧ ОБСЕ отметила в Итоговом отчете, что на 94% посещенных ими в день голосования избирательных участков присутствовали общественные наблюдатели, при этом на 12% избирательных участков общественные наблюдатели в противоречие с законодательством о выборах вмешивались в процесс подсчета голосов избирателей.

Впервые наблюдение за парламентскими выборами (ходом голосования и подсчетом голосов избирателей) осуществлялось с помощью веб-камер и сети Интернет, установленных на 1499 избирательных участках.

После проведения выборов Административный суд Армении получил четыре жалобы на нарушения прав наблюдателей; все жалобы были отклонены.

14 апреля одна общественная организация обжаловала в Конституционный суд Армении результаты парламентских выборов, основываясь, в частности, на сообщениях наблюдателей и требовании рассмотрения соответствующих записей веб-камер; 28 апреля Суд оставил в силе результаты парламентских выборов, определенные ЦИК Армении, поскольку, по его мнению, допущенные нарушения были несущественными.

В Венгрии избирательное законодательство (при проведении 6 апреля 2014 года очередных парламентских выборов) предусматривало институт национальных наблюдателей: каждый кандидат и политические партии, политические коалиции, зарегистрировавшие свои списки кандидатов, вправе назначить до двух своих представителей (наблюдателей) в участковые избирательные комитеты. Политические партии, политические коалиции, за исключением политических партий и политических коалиций национальных меньшинств, вправе назначить до пяти своих наблюдателей для совместной работы с Национальным избирательным бюро при проведении проверки голосования зарубежных венгерских избирателей. При этом, однако, иные общественные организации, несмотря на рекомендации международных организаций, в том числе по результатам международного наблюдения за прошлыми выборами, по-прежнему не вправе назначать своих наблюдателей.

В соответствии с законодательством в Киргизии при подготовке к проведению 15 октября 2017 года президентских выборов новое законодательство о выборах предусматривает, что только кандидаты, а также назначенные ими наблюдатели могут обжаловать итоги голосования и результаты президентских выборов.

При этом законодательство (на основе последних поправок) предусматривает, как уже отмечалось, что на один избирательный участок от каждого кандидата и общественной организации может быть назначено соответственно не более двух и одного наблюдателя БДИПЧ ОБСЕ рассматривает данное положение как неоправданно ограничительное.

В целях избежания конфликта интересов наблюдателями законодательство предусматривает, что наблюдателями не могут быть назначены депутаты парламента, государственные и муниципальные служащие, члены избирательных комиссий, судьи, прокуроры, сот рудники правоохранительных органов.

На практике в ряде государств за последние годы произошел существенный количественный рост участия национальных наблюдателей в проведении наблюдения за выборами (например, Албания, Босния и Герцеговина, Македония, Хорватия, Афганистан).

Так, в Албании институт национального наблюдения законодательно закреплен и при проведении очередных выборов депутатов Кувенда 25 июня 2017 года наблюдение осуществляли 3731 общественный наблюдатель.

В Боснии и Герцеговине законодательством о выборах предусмотрено участие в наблюдении за выборами национальных (местных) наблюдателей, в том числе от избирателей, на всех стадиях избирательного процесса.

В Македонии общественное наблюдение охватывает все стадии избирательного процесса, по крайней мере, его основные этапы и процедуры.

Особое место занимают США в связи с децентрализованной системой проведения федеральных выборов.

Осуществлять наблюдение за выборами вправе наблюдатели от участвующих в выборах кандидатов, а также неправительственных организаций (при этом в одних случаях им разрешается присутствовать при голосовании и подсчете голосов избирателей, в других – только при голосовании), а также наблюдатели от Министерства юстиции США.

Наблюдатели от Министерства юстиции США призваны осуществлять наблюдение за соблюдением штатами федеральных законов об избирательных правах (1965 год) и о содействии выборам (2002 год), а также отдельных юрисдикций в соответствии с решениями Генерального прокурора США или решениями соответствующих судебных органов. В частности, при проведении 8 ноября 2016 года выборов Президента США Министерство юстиции направило своих наблюдателей в 28 штатов.

Наблюдатели от неправительственных организаций, как правило, помогают избирателям составить и направить в соответствующие органы жалобы на нарушение их избирательных прав.

В целом законодательство большинства штатов не регулирует вопросы участия в наблюдении за выборами национальных наблюдателей, передает решение вопроса о допуске наблюдателей к осуществлению наблюдения на усмотрение сотрудников избирательных органов; в других штатах такой допуск ограничивается.

Во многих штатах закон вообще обходит вопрос национальных наблюдателей, а регулирование наблюдения, как и в случае с иностранцами, оставлено на усмотрение сотрудников избирательных комиссий.

Правила, которые регламентируют деятельность общественных наблюдателей за выборами, противоречивы.

В 39 штатах США они имеют право оспорить законность участия граждан в выборах на избирательном участке прямо в день голосования. Как правило, сделать это необходимо в письменной форме или под присягой. Несмотря на то, что наблюдатель должен иметь «веские основания», чтобы оспорить права избирателя, только в 15 штатах необходимо доказать их обоснованность.

В 24 штатах гражданин может подвергнуться голословным обвинениям в подаче ложных сведений, может быть отстранен от голосования или вынужден голосовать по «условному» бюллетеню.

В некоторых штатах, например, во Флориде, подача протеста автоматически приводит к зачислению избирательного бюллетеня в категорию временного. При этом наблюдатель за такое ложное обвинение ответственности не несет.

Наблюдатели могут вмешиваться непосредственно в процесс волеизъявления граждан. В Техасе они имеют право проверить бюллетень, если избирателю, физически неспособному его заполнить или не владеющему английским языком, помогал сотрудник избирательной комиссии.

В целом, действующий в США мониторинг со стороны гражданского общества за организацией волеизъявления граждан привязан к двухпартийной системе, руководствуется скорее местными обычаями, чем законом. Он фрагментарен и подвержен влиянию со стороны избирательных комиссий, что зачастую приводит не к защите, а наоборот – к нарушению избирательных прав американских граждан, в том числе свободного волеизъявления и тайны голосования.

В законодательстве некоторых государств содержатся положения о количестве наблюдателей, которые могут быть назначены на один избирательный участок, а также об аккредитации наблюдателей (например, Болгария, Великобритания).

Так, в Болгарии количество назначенных участником выборов наблюдателей в целом не должно превышать количество образованных избирательных участков.

В Великобритании при проведении выборов депутатов Палаты Общин – нижней палаты парламента аккредитация национальных (общественных) наблюдателей производилась централизованно и осуществлялась Избирательной комиссией Великобритании.

Для аккредитации национальные (общественные) наблюдатели должны были подать соответствующее заявление в Избирательную комиссию Великобритании.

Законодательство прямо не запрещает производить фото- и видеосъемку в помещении для голосования и счетном центре, однако Избирательная комиссия Великобритании – с целью обеспечения тайны голосования избирателей и обнародования того, как избиратель голосует, не рекомендует этого делать.

В частности, при проведении 7 мая 2015 года парламентских выборов было аккредитовано всего 565 индивидуальных наблюдателей.

Международные наблюдатели. В соответствии с Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 года «…Государства-участники считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы.

Поэтому они приглашают наблюдателей от любых других государств – участников СБСЕ и любых соответствующих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом.

Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне.

Такие наблюдатели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс…».

Практика участия наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ в международном наблюдении на национальных и местных выборах, референдумах является разнообразной.

С середины 90-х годов БДИПЧ ОБСЕ было организовано 355 миссий международного наблюдения, в том числе миссий по оценке потребностей, экспертных миссий; при этом наибольшее число миссий БДИПЧ ОБСЕ было направлено в Сербию – 18, наименьшее (1) – в Монако и Швецию.

При этом в ряде случаев БДИПЧ ОБСЕ направляло в некоторые страны только миссии по оценке потребностей, а не полноценные миссии международного наблюдения.

В целом из 57 государств – участников ОБСЕ в первую группу государств (35), которые законодательно закрепляют институт международного наблюдения на выборах, было направлено 248 миссий БДИПЧ ОБСЕ, во вторую группу государств (7), в которых институт международного наблюдения на выборах регулируется разовыми актами органов исполнительной власти или электоральных органов, в совокупности было направлено 20 миссий БДИПЧ ОБСЕ, в третью группу государств (15), в которых институт международного наблюдения на выборах ни законодательно, не актами исполнительной власти или электоральных органов не регулируется, а международные наблюдатели приглашаются по усмотрению государства, было направлено 70 миссий международного наблюдения БДИПЧ ОБСЕ.

Законодательство и практика государств – участников ОБСЕ также различается, в ряде случаев довольно существенным образом, в отношении регулирования института международного наблюдения, прав и обязанностей международных наблюдателей.

При этом в последние годы в законодательство о выборах ряда государств были внесены изменения, закрепляющие институт международного наблюдения за национальными выборами (например, Великобритания, Венгрия, Польша, Словения, Финляндия, Хорватия, Чехия (но только при проведении президентских выборов).

В 7 государствах участниках ОБСЕ отсутствует законодательное регулирование участия международных наблюдателей на выборах, однако порядок их приглашения, а также осуществления наблюдения регулируется разовыми нормативными актами органов исполнительной власти или главы государства (Греция, Италия, Канада, Кипр, Лихтенштейн, Португалия, Эстония).

При этом в указанные государства полноценные миссии БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами, как правило, не направлялись, а направлялись миссии по оценке потребностей.

Наибольшее количество миссий БДИПЧ ОБСЕ, в том числе миссий по оценке потребностей, было направлено только в Эстонию (5), наименьшее (2 миссии) – в четыре государства (Греция, Канада, Лихтенштейн, Португалия), при этом в Лихтенштейн были направлены только миссии по оценке потребностей, которые не рекомендовали направлять на парламентские выборы полноценные миссии БДИПЧ ОБСЕ.

Практика участия наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ в международном наблюдении на выборах в указанной группе государств является разнообразной, но не однородной (единообразной).

В совокупности в указанную группу государств (7), в которых институт международного наблюдения на выборах регулируется разовыми актами органов исполнительной власти или электоральных органов, было направлено 20 миссий международного наблюдения БДИПЧ ОБСЕ.

В 15 государствах – участниках ОБСЕ положения о международном наблюдении на выборах являются не четкими, либо институт международного наблюдения на выборах законодательно не предусмотрен, однако на практике международные наблюдатели, прежде всего ОБСЕ, на выборы, как правило, приглашаются (Австрия, Андорра, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Монако, Сан-Марино, Сербия, США, Турция, Франция, ФРГ, Швейцария, Швеция).

В указанную группу государств (15), в которых институт международного наблюдения на выборах ни законодательно, не актами исполнительной власти или электоральных органов не регулируется, а международные наблюдатели приглашаются по усмотрению государства, было направлено 70 миссий международного наблюдения БДИПЧ ОБСЕ.

При этом в указанные государства полноценные миссии БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами, как правило, не направлялись, а направлялись миссии по оценке потребностей.

Наибольшее количество миссий БДИПЧ ОБСЕ, в том числе миссий по оценке потребностей, было направлено в Сербию (18), наименьшее (1 миссии) – в Монако и Швецию, при этом в Сан-Марино были направлены только миссии по оценке потребностей, которые либо не рекомендовали направлять на досрочные парламентские выборы полноценную миссию БДИПЧ ОБСЕ (2012 год), либо направить (при наличии финансовых возможностей; 2016 год).

В последнее время (2014–2018 годы) БДИПЧ ОБСЕ, прежде всего в форме миссий по оценке потребностей, проводимых в преддверии проведения национальных президентских выборов, в разных оценочных форматах излагала или же опускала в своих отчетах (заявлениях) оценки состояния правовой базы регулирования проведения выборов главы государства, отдельных электоральных институтов и избирательных процедур, в том числе альтернативности выборов.

В одних случаях БДИПЧ ОБСЕ резко и не всегда обоснованно выражала свои оценки в отношении правовой базы президентских выборов, избирательных институтах и процедурах, их системных недостатках, пороках и изъянах, ограничении гарантированных национальной конституцией прав и свобод граждан, в других – не высказывала соответствующих оценок или оценочных суждений, а лишь констатировала, иногда в предельно мягкой форме, наличие тех или иных отступлений или несоответствий в правовой базе регулирования выборов или функционировании отдельных избирательных институтов и процедур.

Такой ассиметричный подход приводит к отсутствию единообразной и объективной оценки правовой базы регулирования выборов глав государств с точки зрения европейского электорального наследия и международных избирательных стандартов, порождает неравный, т.е. двойной, подход к выработке конечных объективных оценок и на их основе – выработки электоральных рекомендаций в отношении тех или иных государств.

В некоторых случаях, как это было в Австрии, это привело к признанию Конституционным Судом Австрии в 2016 году результатов президентских выборов недействительными по вине организаторов выборов, не обеспечивших соблюдение тайны голосования избирателей, назначению и проведению повторных президентских выборов.

В ряде других государств региона ОБСЕ при проведении наблюдения за выборами БДИПЧ ОБСЕ в отчетах по оценке потребностей, заявлениях о предварительных выводах и заключениях, итоговых отчетах:

- признается допустимым восполнение пробелов правового регулирования президентских выборов непосредственным применением – по аналогии – части положений парламентского законодательства (например, Исландия, Кипр, Сербия),

- либо миссиями международного наблюдения в мягкой форме рекомендуется разработка комплексного законодательного акта о выборах в формате избирательного кодекса (например, Чехия),

- либо признается допустимым несоблюдение принципа альтернативности кандидатов при проведении президентских выборов (например, Исландия),

- либо признается допустимым проведение выборов не системой избирательных органов, а системой исполнительных органов государственной власти (например, Франция),

- либо признается некритичным отсутствие у избирателей права на обжалование результатов президентских выборов (например, Финляндия),

- либо признается допустимым игнорирование национальным законодателем решений международных органов, в том числе судебных, содержащих предписания о снятии ограничений в части реализации избирательных прав, в том числе пассивного избирательного права (например, Литва),

- либо признается приемлемым игнорирование национальным законодателем требований европейского электорального наследия (например, Болгария),

- либо признается приемлемым игнорирование национальным законодателем требований национальных судебных решений в части признания неконституционными ряда избирательных институтов и процедур (например, Польша),

- либо признается правомерным применение правовой базы президентских выборов, существенно отличающейся от той, которая действовала на день официального обнародования решения о назначении внеочередных выборов (например, Украина),

- либо признается правомерным применение правовой базы президентских выборов даже при недостаточном восполнении либо восполнении недостатков правового регулирования второго тура голосования решениями центрального избирательного органа (например, Грузия, Молдова, Монголия).

В некоторых государствах БДИПЧ ОБСЕ признает, что законодательная база не способствует проведению демократических выборов (например, Узбекистан), либо законодательная база нуждается в значительном улучшении, чтобы обеспечить проведение демократических выборов (например, Таджикистан), либо законодательная база не лишена некоторых недостатков (например, Македония).

При этом в США массовое лишение или ограничение избирательных прав граждан (более 35 млн. избирателей при проведении 8 ноября 2016 года выборов Президента и Вице-президента США и членов Конгресса США) квалифицируется лишь как противоречие принципу всеобщего и равного избирательного права, предусмотренному международными обязательствами ОБСЕ.

В некоторых оценочных электоральных документах БДИПЧ ОБСЕ (отчетах по оценке потребностей, заявлениях о предварительных выводах и заключениях, а также итоговых отчетах) отмечалось, что правовая основа является достаточной для проведения демократических президентских выборов (например, Словения, Турция).

В некоторых государствах – участниках ОБСЕ при проведении президентских выборов БДИПЧ ОБСЕ не организовывала ни одной миссии международного наблюдения за их проведением (например, Ирландия, Португалия).

В Польше БДИПЧ ОБСЕ организовало работу одной миссии международного наблюдения за президентскими выборами, проводимыми 10 мая 2015 года.

При этом в Словакии при проведении президентских выборов БДИПЧ ОБСЕ организовала международное наблюдение за проведением выборов Президента Словакии последний раз более 10 лет назад – 3 апреля 2004 года, в Румынии – почти 10 лет назад – 22 ноября (первый тур голосования) и
6 декабря (второй тур голосования) 2009 года.

В целом в формате полномасштабной, ограниченной (в составе группы экспертов – международных наблюдателей) или миссии по оценке потребностей БДИПЧ ОБСЕ были организованы:

- одна миссия международного наблюдения за президентскими выборами в четырех государствах (Исландия, Польша, Словения, Турция);

- две миссии в девяти государствах (Болгария, Кипр, Литва, Молдова, Монголия, Словакия, Таджикистан, Финляндия, Чехия);

- три миссии в трех государствах (Австрия, Туркменистан, Узбекистан);

- четыре миссии в семи государствах (Беларусь, Грузия, Казахстан, Македония, Румыния, Франция, Хорватия);

- пять миссий в шести государствах (Азербайджан, Армения, Кыргызстан, Российская Федерация, США, Украина);

- семь миссий в двух государствах (Босния и Герцеговина, Черногория);

- восемь миссий в одном государстве (Сербия).

Всего в период с 1996 года по 15 апреля 2018 года БДИПЧ ОБСЕ было организовано 111 миссий по наблюдению за президентскими выборами в
32 государствах – участниках ОБСЕ из 34 (включая Армению (до марта
2018 года), в которых предусмотрено (или было предусмотрено) проведение всеобщих и прямых президентских выборов

В двух государствах миссии БДИПЧ ОБСЕ за президентскими выборами, как отмечалось выше, не проводились (Ирландия, Португалия).

Первой в истории проведения БДИПЧ ОБСЕ международного наблюдения за президентскими выборами практически была Миссия БДИПЧ ОБСЕ, организованная при проведении 16 июня (первый тур голосования) и 3 июля (второй тур голосования) 1996 года выборов Президента Российской Федерации; второй миссией – 14 сентября 1996 года – в Боснии и Герцеговине, третьей миссией – 22 сентября 1996 года – при проведении выборов Президента Армении.

В соответствии с пунктом 1 статьи 24 Федерального закона иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую Федерацию в порядке, установленном федеральным законом, и аккредитуются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации при наличии приглашения, указанного в пункте 2 указанной статьи.

Приглашения могут быть направлены Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Центральной избирательной комиссией Российской Федерации после официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента Российской Федерации. Предложения о направлении приглашений могут быть поданы Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, международными и национальными правительственными и неправительственными организациями, а также частными лицами, имеющими признанный авторитет в области защиты прав и свобод человека и гражданина (пункт 2 статьи 24 Федерального закона).

На основании пункта 3 статьи 24 Федерального закона Центральная избирательная комиссия Российской Федерации выдает иностранному (международному) наблюдателю удостоверение установленного образца на основании представленных им документов (заявления об аккредитации в качестве иностранного (международного) наблюдателя, копии приглашения, полученного от любого органа или лица, указанных в пункте 2 настоящей статьи, а также документа, удостоверяющего личность иностранного (международного) наблюдателя). Удостоверение дает иностранному (международному) наблюдателю право осуществлять свою деятельность в период, указанный в пункте 5 настоящей статьи.

Срок полномочий иностранного (международного) наблюдателя начинается со дня аккредитации в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и заканчивается в день официального опубликования общих результатов выборов Президента Российской Федерации (пункт 5 статьи 24 Федерального закона).

Иностранный (международный) наблюдатель осуществляет свою деятельность самостоятельно и независимо. Материально-финансовое обеспечение деятельности иностранного (международного) наблюдателя осуществляется за счет средств стороны, направившей наблюдателя, или за счет его собственных средств (пункт 6 статьи 24 Федерального закона).

Для организации работы наблюдателей на выборах Президента Российской Федерации 18 марта 2018 года, на официальном сайте ЦИК России в баннере федеральной избирательной кампании 2018 года создан специальный раздел «В помощь наблюдателю на выборах Президента Российской Федерации» (http://www.cikrf.ru/analog/prezident2018/help/).

В указанном разделе для изучения и использования в работе размещены полнотекстовые версии Памятки наблюдателю на выборах Президента Российской Федерации, Памятка общественному наблюдателю: критерии оценки избирательного процесса в помещении для голосования в ходе выборов Президента Российской Федерации, а также два мини-плаката для наблюдателя в день голосования.

До 2018 года БДИПЧ ОБСЕ организовало работу 10 миссий международного наблюдения за парламентскими, президентскими выборами, конституционным референдумом в Чеченской Республике, в том числе пяти миссий за выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, проводимых 17 декабря 1995 года, 19 декабря 1999 года, 7 декабря 2003 года, 4 декабря 2011 года, 18 сентября 2016 года, и четырех миссий за выборами Президента Российской Федерации, проводимых 16 июня (первый тур голосования) и 3 июля (повторное голосование) 1996 года, 26 марта 2000 года, 14 марта 2004 года, 4 марта 2012 года.

Кроме того, Миссия БДИПЧ ОБСЕ осуществляла наблюдение за конституционным референдумом Чеченской Республики, проводимом 23 марта 2003 года, на котором были приняты Конституция Чеченской Республики и законы о выборах депутатов Народного Собрания Чеченской Республики и Президента Чеченской Республики.

При проведении 18 марта 2018 года выборов Президента Российской Федерации наблюдение за выборами осуществляли 1513 международных наблюдателей из 115 иностранных государств, которые находились в 59 субъектах Российской Федерации, на территории которых было зарегистрировано более 93 млн. избирателей.

БДИПЧ ОБСЕ также организовало работу своей миссии при проведении указанных президентских выборов.

Как показывает проведенный анализ зарубежных практик правового регулирования статуса наблюдателей на материалах стран–членов ОБСЕ, в настоящий момент в Европе не существует единого подхода к правовому регулированию данного института: от права любого избирателя присутствовать и наблюдать при проведении голосования и подсчете голосов до отказа регулирования данного вопроса в национальном законодательстве.

Сравнительное изучение правового статуса наблюдателя за рубежом и в России, в том числе на выборах Президента Российской Федерации, позволяет выделить лучшие практики в этой области, более четко определить позитивные изменения в развитии института наблюдения в нашей стране, которые не только упростили процедуру направления наблюдателей на участки, но и расширили участие общественных организации в их назначении. Изучение опыта позволяет выявить новые возможности и направления дальнейшего развития института наблюдения в мире и в нашей стране.

Приложение №1

МЕЖДУНАРОДНОЕ НАБЛЮДЕНИЕ

НА парламентских и президентских ВЫБОРАХ

(1996 - 2018 годы)

№ п/п

Государство

Институт международного наблюдения на выборах законодательно закреплен / количество миссий наблюдения БДИПЧ ОБСЕ, включая миссии по оценке потребностей

Институт международного наблюдения на выборах законодательно не закреплен, но регулируется разовыми (отдельными) актами главы государства, органов исполнительной власти или электоральных органов / количество миссий наблюдения БДИПЧ ОБСЕ, включая миссии по оценке потребностей

Институт международного наблюдения на выборах законодательно
не закреплен либо нечетко закреплен, но на практике международные наблюдатели приглашаются в индивидуальном порядке

1

Азербайджан

Да / 11

   

2

Албания

Да / 13

   

3

Армения

Да / 12

   

4

Беларусь

Да / 8

   

5

Бельгия

Да / 3

   

6

Болгария

Да / 10

   

7

Босния и Герцеговина

Да / 11

   

8

Великобритания

Да / 4

   

9

Венгрия

Да / 4

   

10

Грузия

Да / 14

   

11

Казахстан

Да / 9

   

12

Кыргызстан

Да / 11

   

13

Латвия

Да / 6

   

14

Литва

Да / 5

   

15

Люксембург

Да / 1

   

16

Македония

Да / 2

   

17

Мальта

Да / 12

   

18

Молдова

Да / 3

   

19

Монголия

Да / 4

   

20

Нидерланды

Да / 4

   

21

Норвегия

Да / 4

   

22

Польша

Да / 6

   

23

Российская Федерация

Да / 9

   

24

Румыния

Да / 6

   

25

Словакия

Да / 7

   

26

Словения

Да / 2

   

27

Таджикистан

Да / 6

   

28

Туркменистан

Да / 6

   

29

Узбекистан

Да / 7

   

30

Украина

Да / 13

   

31

Финляндия

Да / 4

   

32

Хорватия

Да / 10

   

33

Черногория

Да / 16

   

34

Чехия

Да / 5

   

35

Афганистан

Да / 5

   

36

Греция

 

Да / 2

 

37

Италия

 

Да / 3

 

38

Канада

 

Да / 2

 

39

Кипр

 

Да / 4

 

40

Лихтенштейн

 

Да / 2

 

41

Португалия

 

Да / 2

 

42

Эстония

 

Да / 5

 

43

Австрия

   

Да / 5

44

Андорра

   

Да / 2

45

Дания

   

Да / 2

46

Ирландия

   

Да / 1

47

Исландия

   

Да / 4

48

Испания

   

Да / 4

49

Монако

   

Да / 2

50

Сан-Марино

   

Да / 18

51

Сербия

   

Да / 2

52

США

   

Да , 7

53

Турция

   

Да / 8

54

Франция

   

Да / 6

55

ФРГ

   

Да / 3

56

Швейцария

   

Да / 3

57

Швеция

   

Да / 1

 

ИТОГО
57 / 342


35 / 250


7 / 21


15 / 71

Приложение №2

МЕЖДУНАРОДНОЕ НАБЛЮДЕНИЕ НА ПРЕЗИДЕНТСКИХ ВЫБОРАХ

В ГОСУДАРСТВАХ УЧАСТНИКАХ ОБСЕ

(1996 год 15 сентября 2018 года)

№ п/п

Государство

Количество миссий международного наблюдения БДИПЧ ОБСЕ за президентскими выборами

1

Австрия

3

2

Азербайджан

5

3

Армения

5

4

Беларусь

4

5

Болгария

2

6

Босния и Герцеговина

8

7

Грузия

4

8

Ирландия

13

9

Исландия

1

10

Казахстан

4

11

Кипр

2

12

Кыргызстан

5

13

Литва

2

14

Македония

4

15

Молдова

2

16

Монголия

2

17

Польша

1

18

Португалия

не направлялись

19

Российская Федерация

54

20

Румыния

4

21

Сербия

8

22

Словакия

2

23

Словения

1

24

США

5

25

Таджикистан

2

26

Туркменистан

3

27

Турция

2

28

Узбекистан

3

29

Украина

5

30

Финляндия

2

31

Франция

4

32

Хорватия

4

33

Черногория

7

34

Чехия

2

 

ИТОГО

32 государства 111 миссий

1 На основе электорального опыта участия представителей Общественной палаты Российской Федерации в общественном наблюдении на президентских выборах 18 марта 2018 года в июне 2018 года в законодательство были внесены изменения, предусматривающие возможность назначения общественными палатами субъектов Российской Федерации общественных наблюдателей при проведении региональных и муниципальных выборов, в том числе проводимых в единый день голосования в Российской Федерации 9 сентября 2018 года на дополнительных выборах депутатов Государственной Думы седьмого созыва по отдельным одномандатным избирательным округам, а также на региональных и муниципальных выборах.

При проведении выборов 9 сентября 2018 года от общественных палат, в том числе субъектов Российской Федерации, было назначено 13.354 общественных наблюдателя, кроме того, 81 390 наблюдателей было назначено зарегистрированными кандидатами, политическими партиями, выдвинувшими кандидатов, списки кандидатов; в составе избирательных комиссий было 59 398 членов комиссий с правом совещательного голоса, на избирательных участках присутствовали 4.910 журналистов от 1202 средств массовой информации.

Всего в единый день голосования в субъектах Российской Федерации 9 сентября 2018 года 159 052 наблюдателя, общественного наблюдателя, члена избирательных комиссий с правом совещательного голоса, представителя средств массовой информации осуществляли наблюдение, участие в работе и информирование о деятельности избирательных комиссий при проведении голосования и подсчете голосов избирателей.

2 В некоторых кантонах Швейцарии законодательство предусматривает присутствие при голосовании и подсчете голосов избирателей представителей политических партий, кандидатов или непартийных (общественных) наблюдателей.

3 При подготовке к проведению 28 октября 2018 года президентских выборов БДИПЧ ОБСЕ впервые направило в Ирландии Миссию по оценке потребностей, которая находилась в стране с 1 по 3 мая 2018 года и по итогам своего пребывания в стране рекомендовала не направлять в Ирландию полномасштабную международную миссию наблюдения БДИПЧ ОБСЕ.

4 БДИПЧ ОБСЕ организовало работу миссий международного наблюдения за выборами Президента Российской Федерации, проводимыми 16 июня (первый тур голосования) и 3 июля (второй тур голосования) 1996 года, 26 марта 2000 года, 14 марта 2004 года, 4 марта 2012 года, 18 марта 2018 года.



Возврат к списку


При использовании материалов сетевого издания «Вестник
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»
гиперссылка на http://vestnik.cikrf.ru обязательна

Требования к размеру и формату материалов для размещения материалов в официальном сетевом издании «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»
Адрес редакции:109012, Москва, Б. Черкасский пер., д. 9
Телефон редакции:(495) 625-24-85
По вопросам содержания журнала:vestnik@cikrf.ru
По вопросам технической поддержки:inp@fci.ru