Мнения


Правовые аспекты и основания назначения и проведения выборов не в единый день голосования

(на основе материалов, подготовленных к обучающему занятию в режиме видеоконференции для организаторов выборов в рамках курса обучающих занятий, организованного РЦОИТ при ЦИК России)

Бородулина Клавдия Юрьевна, заместитель начальника Правового управления – начальник отдела регионального законодательства о выборах и референдумах Аппарата ЦИК России

Русинова Наталья Васильевна, советник отдела регионального законодательства о выборах и референдумах Правового управления Аппарата ЦИК России


Основным нормативным правовым актом, регулирующим рассматриваемые вопросы, является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон), определяющий, в частности, что днем голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления является второе воскресенье сентября года, в котором истекают сроки полномочий этих органов или депутатов этих органов (пункт 3 статьи 10 Федерального закона).

В отношении практической составляющей рассматриваемого вопроса, касающегося сроков назначения основных выборов на единый день голосования в 2019 году, полагаем необходимым отметить следующее. В текущем году такой датой голосования будет 8 сентября.

В случае принятия решения о назначении выборов регионального уровня такое решение должно быть принято не ранее чем за 100 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования (в этом году – с 30 мая по 9 июня), а местного уровня – не ранее чем за 90 и не позднее чем за 80 дней до дня голосования (в этом году – с 9 по 19 июня).

Если выборы назначаются не уполномоченным органом, а избирательной комиссией, организующей выборы, сроки принятия решения об их назначении соответственно сокращаются: такие решения должны быть приняты не позднее чем за 80 дней до дня голосования на выборах в органы государственной власти и не позднее чем за 70 дней до дня голосования на выборах в органы местного самоуправления (в этом году – с 19 по 29 июня).

Проведенный анализ случаев, когда Федеральный закон предусматривает возможность проведения основных выборов в иные, чем второе воскресенье сентября, дни голосования, показал следующее.

Если выборы не будут назначены в установленные сроки ни уполномоченным органом, ни соответствующей избирательной комиссией, соответствующий суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный орган, а в случае его отсутствия – соответствующая избирательная комиссия – должны назначить выборы (пункты 8 и 9 статьи 10 Федерального закона). В этом случае при определении дня голосования уполномоченные на то органы не связаны требованием пункта 3 статьи 10 Федерального закона о том, что днем голосования является второе воскресенье сентября.

В качестве примера можно привести Определение Верховного Суда РФ от 19 ноября 2008 года № 78-Г08-37, в котором суд определил, что, если соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный Федеральным законом срок выборы, суд по заявлениям избирателей может определить срок, не позднее которого уполномоченный орган должен назначить выборы. При этом суд должен учитывать сроки проведения избирательных действий – формирования избирательных комиссий, выдвижения и регистрации кандидатов на должность и т.д.

Основные выборы также могут проводиться в день голосования на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва, если сроки полномочий соответствующих органов или депутатов истекают в год проведения указанных выборов (пункт 1 статьи 8 и пункт 3 статьи 10 Федерального закона). Такой ближайший день голосования – третье воскресенье 2021 года. Отмечаем, что с днем голосования на выборах Президента Российской Федерации выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные выборы больше не совмещаются.

Основные выборы могут проводиться в третье воскресенье сентября, если второе воскресенье сентября, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье сентября объявлено в установленном порядке рабочим днем (пункт 6 статьи 10 Федерального закона). При этом Трудовым кодексом Российской Федерации никаких нерабочих праздничных дней в сентябре в Российской Федерации не предусмотрено, однако согласно пункту 7 статьи 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» по просьбам религиозных организаций соответствующие органы государственной власти в Российской Федерации вправе объявлять религиозные праздники нерабочими (праздничными) днями на соответствующих территориях.

С учетом изложенного не исключается возможность установления законом субъекта Российской Федерации нерабочих праздничных дней в сентябре, в результате чего выборы могут быть назначены на третье воскресенье сентября.

Также не во второе воскресенье сентября, а в другие воскресные дни могут проводиться выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации вновь образуемого в соответствии с федеральным конституционным законом, федеральным законом, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Речь идет о первых выборах в органы государственной власти новых субъектов Российской Федерации в случае объединения двух или более субъектов Российской Федерации в один.

Дата голосования в этом случае определяется в соответствии с федеральным конституционным законом, федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации (пункт 5 статьи 10 Федерального закона).

Также в случае создания вновь образованного муниципального образования выборы в органы местного самоуправления такого муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания (пункт 51 статьи 10 Федерального закона), как во второе воскресенье сентября, так и в иные воскресные дни в пределах шестимесячного срока.

Следует обратить внимание на тот факт, что указанный шестимесячный срок проведения выборов будет отсчитываться со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о создании (преобразовании) муниципального образования.

Повторные выборы должны быть проведены не позднее чем через три месяца со дня голосования на основных выборах, если по результатам основных выборов соответствующий орган не был сформирован в правомочном составе либо выборное должностное лицо не было избрано (пункт 6 статьи 71 Федерального закона).

Отмечаем, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 5 ноября 1998 года № 169-О указал, что дополнительные выборы являются новыми выборами, проводящимися в связи с досрочным прекращением полномочий депутата.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в вышеназванном определении, изменение избирательного законодательства не нарушает принцип равенства при осуществлении гражданами как активного, так и пассивного избирательного права в период проведения новых выборов, каковыми являются и дополнительные выборы, проводящиеся в связи с досрочным прекращением полномочий депутата.

Очевидно, что на дополнительных выборах изменения и дополнения федерального законодательства, регулирующие порядок подготовки и проведения выборов, применяются либо напрямую, либо в форме реализации их в соответствующем законе субъекта Российской Федерации.

Что касается повторных выборов, то при их проведении используются правила и процедуры, которые применялись ранее. Указанная позиция подтверждается Конституционным Судом Российской Федерации в его постановлении от 10 июля 1995 года № 9-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 26 августа 1994 года, где указывается на недопустимость изменения правил подсчета голосов в ходе уже начатых выборов, что способно привести к нарушению равенства граждан при осуществлении ими права избирать и быть избранными, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов.

Федеральный закон указывает, что при назначении повторных выборов сроки избирательных действий могут быть сокращены на одну треть.

В связи с этим хотелось бы подчеркнуть, что в Федеральном законе применительно к повторным выборам содержится формулировка «на одну треть», то есть не более и не менее. Поскольку отдельные сроки осуществления избирательных действий не могут быть сокращены строго на одну треть, например, десять дней, которые даются избирательной комиссии для принятия решения о регистрации кандидата, предпочтительнее, на наш взгляд, использовать формулировку «не более чем на одну треть». При этом следует учитывать, что нужно сокращать все сроки избирательных действий, а не только некоторые.

Еще один аспект рассматриваемой темы – это возможность проведения досрочных, повторных, дополнительных, отложенных выборов регионального и местного уровня в иные, чем второе воскресенье сентября, дни голосования.

Досрочные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня досрочного прекращения полномочий органов или депутатов (пункт 4 статьи 10 Федерального закона). Исключение составляют досрочные выборы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), которые независимо от момента прекращения полномочий этого лица назначаются на второе воскресенье сентября.

Так, 8 сентября текущего года будут проводиться досрочные выборы Губернатора Сахалинской области, полномочия которого прекратились досрочно еще осенью 2018 года.

При назначении выборов может возникнуть вопрос: называть ли такие выборы в самом решении досрочными, либо это непринципиально. Представляется, что такое обозначение в самом решении о назначении выборов является непринципиальным моментом, поскольку зачастую временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) назначается в год проведения основных выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Если же временно исполняющий обязанности назначается ранее и выборы проводятся досрочно, не в год окончания полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, то такие выборы действительно являются досрочными и в решении о назначении выборов об этом указывается напрямую.

Что касается минимальных сроков для назначения досрочных выборов, то для выборов в орган государственной власти субъекта Российской Федерации такой срок составляет 60 дней, а в орган местного самоуправления – 54 дня. В случае если досрочные выборы назначает не уполномоченный орган, а сама избирательная комиссия, то минимальный срок для назначения досрочных выборов составляет: для выборов в орган государственной власти субъекта Российской Федерации 54 дня, а в орган местного самоуправления – 47 дней.

Если дополнительные выборы не могут быть назначены на второе воскресенье сентября, они проводятся в любое воскресенье, разумеется, с учетом ограничений, предусмотренных пунктом 6 статьи 10 Федерального закона, но не более чем через один год со дня прекращения полномочий депутата.

Какие же это случаи? Из совокупности положений пунктов 8 и 10 статьи 71 Федерального закона следует, что:

– во-первых, это касается случаев, когда досрочное прекращение полномочий депутата состоялось в такие сроки, что при назначении выборов на второе воскресенье сентября не могут быть соблюдены общие сроки их назначения;

– во-вторых, если досрочное прекращение полномочий депутата состоялось более чем за один год до второго воскресенья сентября;

– в-третьих, проведение выборов в этот день повлечет избрание депутата на срок менее одного года.

В перечисленных случаях дополнительные выборы могут быть назначены на любой другой день.

Остановимся подробнее на вопросе прекращения полномочий депутата представительного органа муниципального образования по собственному желанию.

На практике может возникнуть вопрос, с какого момента прекращаются полномочия депутата: с момента подачи заявления об отставке по собственному желанию или с момента принятия решения представительным органом о прекращении полномочий депутата.

Отмечаем, что порядок и форма заявления об отставке
по собственному желанию, как и процедура сложения депутатом своих полномочий, федеральным законодательством не установлена. Полагаем, что в случае подачи депутатом представительного органа муниципального образования заявления о сложении депутатских полномочий в самом решении представительного органа муниципального образования должно быть указано, с какого момента считаются прекращенными его депутатские полномочия (аналогичное регулирование в отношении депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации содержится в части 4 статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). При отсутствии такого указания правоустанавливающим документом о прекращении депутатских полномочий является соответствующее решение.

Возможность назначения дополнительных выборов либо передача оставшегося вакантным депутатского мандата другому лицу наступает лишь после вынесения представительным органом муниципального образования решения о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа. До принятия такого решения депутат вправе пользоваться предусмотренными законодательством гарантиями и получать денежные выплаты, что подтверждается позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 27 декабря 2012 года № 34-П.

В то же время очевидно, что в случае избрания депутата представительного органа муниципального образования на иную должность, замещение которой несовместимо с полномочиями депутата, отсутствие такого решения представительного органа, исходя из положений пункта 6 статьи 70 Федерального закона, не может служить препятствием для его регистрации в качестве избранного лица, вступления в должность, принятия участия в заседании вновь избранного органа и т.д.

Что касается отзыва депутатом заявления о сложении своих полномочий по собственному желанию, то возможность и процедура отзыва ранее поданных заявлений законодательно не закреплена, при этом прямого запрета на отзыв заявления депутата о своей отставке законодательство не содержит, что подтверждается судебной практикой (решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 4 октября 2017 года по делу № а-8269/17). Представляется, что решение о возможности такого отзыва должно рассматриваться и приниматься представительным органом муниципального образования в каждом конкретном случае, исходя из сложившихся обстоятельств.

При решении указанного вопроса следует учитывать, приступил ли депутат к исполнению новых полномочий, а также учитывать ограничения, налагаемые на депутата в части замещения иной выборной должности, позицию законодательного (представительного) органа государственной власти, в который избран депутат, основанную на законодательстве о статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Также полагаем необходимом остановиться на рассмотрении ситуации, когда депутат представительного органа муниципального образования досрочно прекращает свои полномочия, а территориальная избирательная комиссия дополнительные выборы не назначает.

В рассматриваемом случае депутат, избранный на имеющийся вакантный мандат, будет осуществлять свои полномочия более одного года.

Если дополнительные выборы, в том числе с учетом рамочных сроков назначения выборов, предусмотренных пунктом 7 статьи 10 Федерального закона, не могут быть назначены на второе воскресенье сентября, то они должны быть проведены не позднее чем через один год со дня досрочного прекращения полномочий депутата в любое иное воскресенье с соблюдением положений пункта 6 статьи 10 Федерального закона.

Исходя из положений подпункта «в» пункта 1 статьи 31 Федерального закона, невыполнение комиссией обязанности по назначению выборов может послужить основанием для её расформирования в судебном порядке. Если территориальная избирательная комиссия не назначит дополнительные выборы, соответствующий суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо должны назначить выборы.

Дополнительные выборы проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня досрочного прекращения полномочий, если в результате прекращения депутатских полномочий законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования остались в неправомочном составе (пункт 8 статьи 71 Федерального закона).

На этом вопросе следует остановиться подробнее. Из совокупности положений пункта 2 части 16, частей 17 и 18 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что вступление в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий всех депутатов этого представительного органа муниципального образования и назначение досрочных выборов.

Иными словами, установление факта неправомочности состава представительного органа в судебном порядке является основанием для проведения не дополнительных, а досрочных выборов. Такая позиция отражена, например, в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 18 июля 2012 г. № 30-АПГ12-1, указывающем, что вступление в силу решения о неправомочности состава депутатов представительного органа муниципального образования влечет за собой досрочное прекращение полномочий всех депутатов представительного органа муниципального образования и проведение досрочных выборов в сроки, установленные законом.

В каких же случаях применяется указанное положение пункта 8 статьи 71 Федерального закона?

В первую очередь необходимо проанализировать формулировку «орган остался в неправомочном составе». В ЦИК России, учитывая сложившуюся судебную практику, выработана следующая позиция.

Как подтверждается Определением Верховного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2016 года № 20-АПГ16-2, если в результате сложения депутатами своих полномочий и принятия представительным органом муниципального образования решений о досрочном прекращении их полномочий представительный орган остался в неправомочном составе, то есть в составе менее двух третей от установленной численности депутатов, но с численностью депутатов, позволяющей органу в установленные законом сроки принять решение о назначении дополнительных выборов, такой орган не может быть признан неправомочным.

В рассматриваемой ситуации представительный орган муниципального образования является правомочным и вправе принять решение о проведении дополнительных выборов.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов, правомочность заседания представительного органа муниципального образования определяется уставом муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов (части 1 и 11 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Указанную позицию можно проиллюстрировать следующим примером: если согласно уставу муниципального образования представительный орган муниципального образования состоит из 15 депутатов, а в какой-то момент депутатов осталось 8, то суд считает такой состав правомочным принимать решения.

Но может возникнуть ситуация, когда депутатов осталось менее половины, а решение суда о неправомочности состава не принято, например, никто не обратился в суд. В этом случае избирательная комиссия муниципального образования, полагаем, вправе воспользоваться нормами пункта 8 статьи 71 Федерального закона и назначить дополнительные выборы не позднее чем через четыре месяца со дня досрочного сложения депутатских полномочий, повлекшего неправомочность состава.

Голосование может быть отложено на срок не более трех месяцев, если ко дню голосования число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если в едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат, только один список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного кандидата, ни одного списка кандидатов (пункт 33 статьи 38 Федерального закона).

Новая дата проведения голосования исчисляется с учетом сроков, предусмотренных пунктом 7 статьи 10 Федерального закона, в рамках периода не более трех месяцев со дня появления оснований для принятия решения об отложении голосования и последующего принятия решения об определении дня голосования на отложенных выборах.

Представляется, что роль решения о назначении выборов для дополнительно выдвигаемых кандидатов выполняет решение избирательной комиссии об отложении голосования и определении новой даты его проведения, после официального опубликования такого решения может осуществляться выдвижение новых кандидатов.

Следует отметить, что сроки избирательных действий исчисляются либо со дня официального опубликования решения о назначении выборов (например, с указанного дня начинается избирательная кампания, период выдвижения кандидатов), либо со дня голосования (например, сроки образования избирательных участков, представления избирательных документов для регистрации кандидатов, агитационный период в средствах массовой информации).

В рассматриваемом случае Федеральный закон не содержит каких-либо ограничений на повторное выдвижение кандидатов и осуществления иных избирательных действий в отношении кандидатов, снявших свои кандидатуры как в ходе основных выборов, так и в пределах срока, отведенного для дополнительного выдвижения кандидатов. Кандидаты, ранее выдвинутые избирательным объединением либо в порядке самовыдвижения, могут быть выдвинуты как в порядке самовыдвижения, так и дать согласие на свое выдвижение любому избирательному объединению.

Отмечаем, что повторное представление документов для регистрации ранее зарегистрированных кандидатов не требуется.

Избирательное объединение, выдвинувшее на основных выборах кандидата (кандидатов), который впоследствии снял свою кандидатуру, вправе в случае отложения голосования для дополнительного выдвижения кандидатов выдвинуть тех же самых либо иных кандидатов.

Что касается проведения единственным оставшимся зарегистрированным кандидатом избирательной кампании, то ее проведение фактически возобновляется со дня регистрации первого из вновь зарегистрированных кандидатов. После этого такой кандидат имеет равные права со всеми зарегистрированными позднее кандидатами, в том числе по ведению предвыборной агитации с оплатой ее проведения за счет средств избирательного фонда.

Оставшийся зарегистрированный кандидат вправе продолжать проводить предвыборную агитацию любыми не запрещенными законом методами, за исключением предвыборной агитации в государственных и муниципальных средствах массовой информации. Предоставление эфирного времени и печатной площади в государственных и муниципальных средствах массовой информации должно осуществляться в установленные законом сроки и на равных основаниях с иными зарегистрированными после дополнительного выдвижения кандидатами.

Анализ действующих норм Федерального закона показывает, что порядок открытия, ведения и закрытия специального избирательного счета при проведении отложенных выборов урегулирован не в полной мере, в связи с чем полагаем возможным регламентировать эти вопросы в Инструкции избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или в самом законе субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что избирательный фонд оставшегося зарегистрированного кандидата не должен создаваться заново. Следовательно, избирательный счет закрытию не подлежит, однако все операции по счету должны быть приостановлены и возобновляются только после начала периода дополнительного выдвижения кандидатов.

Основываясь на принципе равенства кандидатов оставшийся кандидат вправе пополнить свой избирательный фонд, но только в пределах установленного размера расходования средств избирательного фонда кандидата, если законом субъекта Российской Федерации о выборах не установлено иное.

К сожалению, регулирование таких вопросов достаточно редко находит отражение в законах субъектов Российской Федерации, что может вызвать вопросы практического характера.

Отдельно следует сказать о сроках проведения повторного голосования. На что следует обратить внимание?

Во избежание правовой неопределенности в законах субъектов Российской Федерации рекомендуется устанавливать конкретный день проведения повторного голосования.

Иногда законы субъектов Российской Федерации содержат следующее регулирование определения дня проведения повторного голосования: «Повторное голосование проводится не позднее чем через 14 дней со дня голосования на общих выборах». Такое регулирование не позволяет в соответствии с законом определить конкретный день проведения повторного голосования. В указанных случаях предлагается слова «не позднее чем» исключать, указав при этом, что «Повторное голосование проводится через 14 дней (или, например, 21 день) со дня голосования на общих выборах».

Также следует проанализировать достаточность правового регулирования порядка повторного голосования, в этом случае можно ориентироваться на статьи 21, 32, 35, 41 – 44, 49, 50, 56, 58, 65 Модельного закона субъекта Российской Федерации о выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), новая редакция которого одобрена решением рабочей группы по подготовке названного модельного закона от 25 ноября 2013 года № 2.

Следует уделить внимание регулированию сроков проведения жеребьевки в целях распределения бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади между зарегистрированными кандидатами.

Также рекомендуется рассмотреть вопрос о сокращении общего объема бесплатного эфирного времени, предоставляемого региональными государственными организациями телерадиовещания для проведения предвыборной агитации при повторном голосовании.

Предлагается реализовать предусмотренную пунктом 10 статьи 58 Федерального закона возможность увеличения предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата, по которому назначено повторное голосование. В законах субъектов Российской Федерации надлежит определить сроки оповещения избирателей о дне, времени и месте голосования при повторном голосовании, как того требует пункт 2 статьи 64 Федерального закона.

Обращаем внимание, что исходя из требований Федерального закона нормы законов субъектов Российской Федерации о необходимости представления письменного заявления каждого зарегистрированного кандидата о согласии на проведение по его кандидатуре повторного голосования не являются условием для принятия решения о назначении повторного голосования. При этом кандидат вправе отказаться от участия в выборах в порядке и сроки, установленные законом.

При проведении Правовым управлением Аппарата ЦИК России экспертиз законов субъектов Российской Федерации нередко выявляются случаи недостаточного регулирования этих вопросов, особенно у субъектов Российской Федерации, в которых регулирование выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) содержится в кодифицированных актах.

Резюмируя изложенное, разрешение рассмотренных проблем видится нам в их детальном регулировании и регламентации в законах субъектов Российской Федерации о выборах.



Возврат к списку


При использовании материалов сетевого издания «Вестник
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»
гиперссылка на http://vestnik.cikrf.ru обязательна

Требования к размеру и формату материалов для размещения материалов в официальном сетевом издании «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»
Адрес редакции:109012, Москва, Б. Черкасский пер., д. 9
Телефон редакции:(495) 625-24-85
По вопросам содержания журнала:vestnik@cikrf.ru
По вопросам технической поддержки:inp@fci.ru