Мнения


Правовое регулирование подготовки и проведения региональных и муниципальных выборов. Отдельные недостатки законодательного регулирования, выявленные в законах субъектов Российской Федерации

(на основе материалов, подготовленных к обучающему занятию 17 мая 2019 года для организаторов выборов в рамках курса обучающих занятий, организованного РЦОИТ при ЦИК России)

Бородулина Клавдия Юрьевна, заместитель начальника Правового управления – начальник отдела регионального законодательства о выборах и референдумах Аппарата ЦИК России


Многолетняя практика проведения правовых экспертиз законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы подготовки и проведения выборов различного уровня, выявила следующие типичные проблемы.

Целостность законодательного акта субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок подготовки и проведения муниципальных выборов

ЦИК России неоднократно обращалось внимание на качество и полноту регулирования выборов в законах субъектов Российской Федерации. При этом обращаем внимание, что действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) является рамочным и не регулирует в полной мере все избирательные действия и процедуры по подготовке и проведению выборов различного уровня в каждом конкретном субъекте Российской Федерации, а только устанавливает основные гарантии права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления в Российской Федерации.

Инкорпорация норм федерального законодательства в законы субъектов Российской Федерации представляется необходимой для того, чтобы в полном объеме воспроизвести все действия и процедуры, связанные с проведением выборов на территории конкретного субъекта Российской Федерации, а также для того, чтобы все участники избирательного процесса соотносили свои действия с целостным нормативным регулированием.

Позиция ЦИК России относительно необходимости воспроизведения в законах субъектов Российской Федерации норм федеральных законов была поддержана Генеральной прокуратурой Российской Федерации в письме от 28 декабря 2006 года № 72/1-3851-2006.

Например, на неполное регулирование необходимых избирательных действий указывалось в замечаниях и предложениях ЦИК России к законам Республики Калмыкия, Тульской области и Еврейской автономной области (выборы в 2019 году).

В Ростовской области (выборы в следующем, 2020 году) в настоящее время, по имеющейся у ЦИК России информации, также проводится работа по совершенствованию Закона Ростовской области «О выборах и референдумах в Ростовской области». Также проблема неполного законодательного регулирования имеется в законах Магаданской области о выборах депутатов законодательного (представительного) орана субъекта Российской Федерации, муниципальных выборах.

В чем проблема вышеназванных законов? Во-первых, такое регулирование носит фрагментарный характер и потребует в ходе избирательной кампании руководствоваться не только соответствующим законом субъекта Российской Федерации, но и Федеральным законом. Кроме того, при таком регулировании, как правило, в законе содержится ряд отсылок к Федеральному закону, который не регулирует конкретный порядок проведения того или иного избирательного действия (процедуры). Зачастую в законах субъектов Российской Федерации вовсе отсутствуют отсылочные нормы, что может привести к нарушениям, создать правовые коллизии, вплоть до судебных разбирательств.  

Кратко о регулировании в законах субъектов Российской Федерации механизма голосования по месту нахождения

(«Мобильный избиратель»)

Механизм голосования по месту нахождения («Мобильный избиратель») на предстоящих выборах в сентябре 2019 года не будет применяться только в Москве, так как на выборах в Мосгордуму планируется апробация новой формы голосования – дистанционного электронного голосования согласно Федеральному закону «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва» от 29 мая 2019 года № 103-ФЗ.

В ряде субъектов Российской Федерации (например, Республика Марий Эл, Брянская область, Челябинская область), где в этом году планируются выборы в органы государственный власти субъектов Российской Федерации, это регулирование принято и вступило в силу до назначения выборов в органы государственной власти. Есть еще субъекты Российской Федерации, их около 10, где положения о голосовании по месту нахождения («Мобильный избиратель») применяются напрямую, исходя из пункта 16 статьи 64 Федерального закона.

Наличие в законах субъектов Российской Федерации норм о возможности назначения наблюдателей Общественной палатой Российской Федерации, включая ее региональные отделения

Нормы о возможности назначения наблюдателей Общественной палатой Российской Федерации отсутствовали в законах ряда субъектов Российской Федерации (Забайкальский край, Астраханская, Амурская, Курская области, город Санкт – Петербург). В настоящее время проведена соответствующая работа по устранению этого недостатка.

Кроме того, при реализации в законах субъектов Российской Федерации о выборах положений Федерального закона воспроизведение содержания пункта 4 статьи 30 Федерального закона в части осуществления наблюдения и возможности назначения наблюдателей не только от региональной общественной палаты, но и от Общественной платы Российской Федерации, отсутствует в законах Санкт-Петербурга, Севастополя о выборах в органы государственной власти. Такое регулирование также отсутствует в законах о выборах в органы местного самоуправления ряда субъектов Российской Федерации. Правовое управление Аппарата ЦИК России постоянно следит за этой ситуацией и держит ее под контролем.

Избирательные системы на региональных и муниципальных выборах

Понятие «избирательная система» содержится в части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это совокупность условий признания кандидатов избранными, списков кандидатов – допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

Относительно установления избирательной системы на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации действует пункт 16 статьи 35 Федерального закона, согласно которому не менее 25 процентов мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученному каждым из списков, за исключением городов Москвы (где используется мажоритарная избирательная система – 45 депутатов по одномандатным избирательным округам) и Санкт-Петербурга (смешанная избирательная система – 25/25). Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению барьер, который не может быть более 5 процентов, при этом минимальный процент голосов должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей.

В настоящее время наметилась тенденция изменения соотношения числа замещаемых мандатов по единому избирательному округу и по мажоритарной части на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (менее 15 мандатов) в Республике Алтай, Республике Марий Эл, Хабаровском крае, Тульской области и на муниципальном уровне, например, в Пензенской области (Городская Дума).

При малом числе мандатов высока вероятность возникновения ситуации, когда два и более списков кандидатов, за один из которых проголосовало существенно больше избирателей, чем за другие, получат примерно равное число мандатов.

При этом в докладе, транслировавшемся в режиме видеоконференции для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации 20 ноября 2018 года и 19 марта 2019 года на это было указано, а также на позицию Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 7 июля 2011 года № 15-П (о выборах в Хомутинино Челябинской области), что распределение малого числа мандатов сопряжено с возможностью нарушения принципа равенства при определении результатов волеизъявления избирателей. Согласно указанному постановлению на муниципальных выборах в представительный орган поселения распределению между списками кандидатов по пропорциональной системе должно подлежать не менее 10 мандатов. Эта правовая позиция нашла свое отражение в части 3.3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а в части 3.2 указанной статьи сказано, что выборы депутатов представительных органов поселений с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений с численностью депутатов 15 и менее проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам.

Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в законах субъектов Российской Федерации должны быть предусмотрены виды избирательных систем, применяемых при проведении муниципальных выборов и порядок их применения, в свою очередь, уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая будет использоваться при проведении выборов в данном муниципальном образовании.

Закон субъекта Российской Федерации имеет приоритет перед уставом муниципального образования, что подтверждается в том числе практикой Верховного Суда Российской Федерации (определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2009 года № 38-Г09-1, Тула, определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 января 2009 года № 19-Г08-9, Ставропольский край (Пятигорск), определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 июля 2009 года № 64-Г 09-10, Сахалинская область).

Следует отметить, что в законе субъекта Российской Федерации о муниципальных выборах также должна быть указана избирательная система, которая будет применяться в случае, если уставом муниципального образования не определен вид избирательной системы либо устав муниципального образования отсутствует (например, во вновь образованном муниципальном образовании).

С принятием постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 года № 30-П (Иркутская область) стало очевидным, что посредством внесения 27 мая 2014 года изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» фактически определена модель разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере организации местного самоуправления, и в основе определения избирательной системы на выборах в органы местного самоуправления лежит закон субъекта Российской Федерации, которому должен соответствовать устав муниципального образования. Указанным постановлением были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации нормы закона Иркутской области, по сути, отменяющие прямые выборы главы муниципального образования города Иркутска.

ЦИК России неоднократно обращала внимание, что при распределении между списками кандидатов малого числа депутатских мандатов по пропорциональной избирательной системе могут возникать следующие проблемы:

- ситуация, при которой два или несколько списков кандидатов, за один из которых проголосовало существенно большее число избирателей, получат примерно равное число депутатских мандатов;

- при отсутствии заградительного барьера для допуска списков кандидатов к распределению депутатских мандатов может сложиться ситуация, при которой все списки кандидатов будут допущены к распределению депутатских мандатов и не всем избирательным объединениям, допущенным по итогам выборов к распределению мандатов, достанутся депутатские мандаты (подобная норма ранее содержалась в Избирательном кодексе Белгородской области);

- при наличии заградительного барьера также может сложиться ситуация, когда список кандидатов преодолеет установленный барьер, но не получит ни одного депутатского мандата.

В двух последних из указанных случаев, если числа распределяемых мандатов достаточно, в законах субъектов Российской Федерации вышеуказанные недостатки помогает преодолеть гарантия, установленная пунктом 41 статьи 70 Федерального закона (в редакции Федерального закона от 22 апреля 2010 года № 63-ФЗ), о том, что каждому списку кандидатов, допущенному в соответствии с законом к распределению депутатских мандатов, должно быть распределено не менее одного депутатского мандата. При этом, как показала практика, в соответствующем законе субъекта Российской Федерации должен быть прописан механизм ее применения.

В целях обеспечения гарантии, предусмотренной пунктом 41 статьи 70 Федерального закона (каждому списку кандидатов, допущенному в соответствии с законом к распределению депутатских мандатов, должно быть распределено не менее одного депутатского мандата), в законах субъектов Российской Федерации ЦИК России в своих рекомендациях, как правило, предлагает закрепить, что перед началом распределения депутатских мандатов следует передать по одному депутатскому мандату каждому списку кандидатов, допущенному к распределению депутатских мандатов.

И только после этого следует производить распределение депутатских мандатов в соответствии с положениями закона субъекта Российской Федерации.

ЦИК России неоднократно писала о необходимости учета в законах субъектов Российской Федерации вышеуказанного положения Федерального закона и установления механизма реализации данной гарантии.

Подход, предусматривающий, что перед началом распределения депутатских мандатов следует передать по одному депутатскому мандату каждому списку кандидатов, допущенному к распределению депутатских мандатов, полагаем, наиболее соответствует федеральному законодательству и способствует соблюдению принципа равного избирательного права. Указанная позиция подтверждается судебной практикой (решение областного суда Самарской области от 4 декабря 2015 года).

Когда такое регулирование отсутствует в законе субъекта Российской Федерации, позиции, изложенные в решениях судов, к сожалению, разнятся.

Так, например, апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 20 февраля 2017 года № 31-АПГ 16-22 оставлено в силе решение Верховного суда Республики Чувашия от 14 октября 2016 года, которым суд постановил, что первоначально распределять по одному мандату партиям, допущенным по итогам выборов к распределению мандатов, вовсе не обязательно. Обращение в суд инициировала одна из политических партий, которая по итогам выборов в Государственный Совет Республики Чувашия в сентябре 2016 года не досчиталась одного мандата. В связи с этим и во избежание спорных ситуаций мы настоятельно рекомендуем все же предпринять все меры, чтобы такое регулирование в соответствующем законодательном акте субъекта Российской Федерации о выборах имелось.

Регионализация списка кандидатов

1. Требования, касающиеся формирования списка кандидатов при проведении выборов на основе пропорциональной избирательной системы, должны быть закреплены в законе субъекта Российской Федерации, в котором может быть предусмотрена обязанность или право избирательного объединения разбивать список кандидатов на региональные группы (части), число таких групп (частей), минимальное и максимальное число кандидатов в такой группе, а также в списке в целом (с учетом пункта 14 статьи 35 Федерального закона).

Основная задача регионализации списка кандидатов – сделать список кандидатов избирательного объединения более открытым для избирателей, улучшить взаимосвязь между избирателями и кандидатами.

При распределении небольшого числа депутатских мандатов по пропорциональной избирательной системе, например, менее 15, казалось бы, отсутствует практическая необходимость деления списка кандидатов на региональные группы (части). Но некоторые субъекты Российской Федерации это предусматривают, не только при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации, но и при проведении выборов в административных центрах (столицах) субъектов Российской Федерации.

Например, в Закон Республики Алтай «О выборах депутатов Республики Алтай» 6 марта 2019 года были внесены изменения согласно которым из 41 депутата 11 депутатов избираются по единому избирательному округу, число региональных групп, на которые разбивается список, не может быть более 10 и менее 5, каждая региональная группа кандидатов должна включать в себя не менее двух и не более трех кандидатов, а общесубъектовая часть списка – не менее одного и не более трех кандидатов.

Полагаем необходимым обратить внимание еще на один момент. В соответствии с пунктом 14 статьи 35 Федерального закона законом субъекта Российской Федерации должны быть установлены минимальное и максимальное число региональных групп, на которые разбивается список, либо определено максимальное число региональных групп, а также минимальное и максимальное число кандидатов в общерегиональной и региональной группе.

Относительно замечаний, касающихся выдвижения списков кандидатов, следует отметить, что в некоторых законах (например, в Республике Дагестан, Красноярском крае, Амурской, Новосибирской, Иркутской, Курской областях) вместо установления минимального и максимального числа региональных групп, на которые разбивается список кандидатов, установлено единственно возможное число таких групп, что, по нашему мнению, не отвечает требованиям пункта 14 статьи 35 Федерального закона.

Аналогичное регулирование содержалось в Законе Ярославской области «О выборах в органы государственной власти Ярославской области и местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области», что было оспорено Ярославским региональным отделением политической партии «Российская объединенная демократическая партия «ЯБЛОКО» сначала в судах общей юрисдикции, затем в Конституционном Суде Российской Федерации. 12 марта 2019 года Конституционным Судом было принято определение № 573-О, которым производство по данному делу было прекращено, в виду того, что Ярославской областной Думой к моменту рассмотрения дела уже были внесены изменения в областной закон Законом Ярославской области от 18 февраля 2019 года № 1. Согласно указанным изменениям число территориальных групп кандидатов должно быть не более числа образованных одномандатных избирательных округов на соответствующих выборах и не менее восьмидесяти процентов от числа образованных одномандатных избирательных округов на соответствующих выборах.

2. Кроме того, полагаем необходимым обратить внимание еще на один обязательный момент регулирования при делении списков на региональные группы (части), а именно: законодатель субъекта Российской Федерации в положениях, устанавливающих перечень оснований для отказа в регистрации списка кандидатов, либо дословно воспроизводит норму подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона о том, что основанием для отказа в регистрации списка кандидатов является выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп кандидатов в списке кандидатов оказалось меньше установленного законом, не определяя конкретное число таких групп, либо, устанавливая число таких групп, уменьшает их незначительно.

Такой подход может привести к тому, что выбытие даже одной региональной группы способно послужить основанием для отказа в регистрации списка кандидатов, что не соответствует правовой позиции, сформулированной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 2008 года № 4-П.

Так, в тех случаях, когда закон субъекта Российской Федерации содержит требование о разделении списка кандидатов на значительное число региональных групп, а группа включает небольшое число кандидатов, в законе необходимо установить разумное уменьшение числа региональных групп к моменту регистрации, чтобы не ставить участие избирательных объединений в выборах в зависимость от непредвиденных обстоятельств и не создавать правовых коллизий при реализации требований подпунктов «з» и «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона.

Распределение мандатов

1. При первичном распределении мандатов противоречит позиции ЦИК России и положениям федерального законодательства установление в законе субъекта Российской Федерации положения о том, что коллегиальный постоянно действующий руководящий орган политической партии распределяет полученные мандаты внутри списка кандидатов своим решением. Такое положение в законе субъекта Российской Федерации не учитывает волеизъявление избирателей, выраженное ими при голосовании за списки кандидатов, а также может содержать коррупциогенные факторы.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 19 декабря 2013 года № 28-П (по жалобе гражданина В.А. Худоренко) признал не соответствующими Конституции Российской Федерации положения Уставного закона Красноярского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края», предоставляющее коллегиальному постоянно действующему руководящему органу избирательного объединения право определять региональную группу краевого списка кандидатов, зарегистрированному кандидату из которой передается вакантный депутатский мандат в случае отказа от мандата зарегистрированного кандидата, включенного в общекраевую часть краевого списка кандидатов.

Таким образом, вакантный депутатский мандат по единому избирательному округу должен передаваться зарегистрированному кандидату из того же списка кандидатов (части списка кандидатов, региональной группы) согласно очередности размещения кандидатов в списке кандидатов.

При этом депутатские мандаты в первую очередь должны быть переданы всем кандидатам, включенным в общую часть списка кандидатов, и только после этого подлежат распределению между региональными группами кандидатов.

2. В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 2014 года № 218-О (по жалобе гражданина А.А. Симона) отмечается, что при оценке порядка распределения депутатских мандатов внутри единого списка кандидатов между входящими в его состав территориальными группами и сопоставлении различных методик следует принимать во внимание, что распределение мандатов должно производиться как итог конкурентного взаимодействия территориальных групп, относящихся к единым спискам кандидатов, выдвинутым различными политическими партиями, с учетом реально выраженных посредством предпочтений местных жителей.

Порядок передачи депутатских мандатов кандидатам в составе территориальных групп (по мере убывания удельного веса достигнутого ими уровня поддержки политической партии избирателями на соответствующей территории) является, исходя из данного определения Конституционного Суда Российской Федерации, достаточно определенным и не может рассматриваться как отступление от вытекающих из Конституции Российской Федерации общих начал, которыми определяется свобода усмотрения законодателя субъекта Российской Федерации в этом вопросе.

3. Следует предусматривать в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих подготовку и проведение муниципальных выборов, положение, предполагающее исключение зарегистрированного кандидата из списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов, в случае реализации права на участие в замещении (получении) депутатских мандатов, как это установлено подпунктом «д» пункта 18 статьи 71 Федерального закона. То есть мандат может быть предложен зарегистрированному кандидату из списка кандидатов не более двух раз (в одном созыве) в случае, если данный кандидат уже получал депутатский мандат и был депутатом.

В ряде законов субъектов Российской Федерации имеется норма, согласно которой зарегистрированный кандидат, включенный в список кандидатов, вправе участвовать в замещении (получении) депутатских мандатов не более двух раз (в соответствии с пунктом 17 статьи 71 Федерального закона). Применительно к муниципальным выборам регулирование встречается тоже, но достаточно редко. Так, повторное замещение депутатских мандатов было в Совете муниципального образования Туапсинского района шестого созыва (2015 год, Краснодарский край), в Волгоградской городской Думе пятого созыва (2014 год); в Совете народных депутатов Россошанского муниципального района Воронежской области пятого созыва (2011 год); в Рязанской городской Думе (2012 год).

В законах субъектов Российской Федерации может встречаться такой недостаток правового регулирования, при котором не предусматриваются нормы об исключении зарегистрированного кандидата из списка кандидатов при его отказе от мандата. Тут важно понять, достаточно ли в этой ситуации федерального регулирования, и что мы понимаем на практике под в случаем реализации права на участие в замещении (получении) депутатских мандатов, как это установлено подпунктом «д» пункта 18 статьи 71 Федерального закона, есть ли необходимость восполнять недопонимание правоприменителями данных норм на практике путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон.

Кроме того, необходимо также учитывать принятое Конституционным Судом Российской Федерации постановление от 16 декабря 2014 года № 33-П (по жалобе гражданина Н.В. Гончарова), в котором рассматривались вопросы, связанные с распределением вакантных депутатских мандатов в случае досрочного прекращения полномочий депутата (в одном созыве депутат не может дважды получить этот статус), но в этом случае, как мы видим из складывающейся практики, понимание как раз есть.

Также полагаем необходимым обратить внимание на то, что изменение методики распределения мандатов накануне выборов может быть не в полной мере проработано с точки зрения реализации механизма распределения мандатов. Так, Законом Республики Марий Эл от 22 февраля текущего года были внесены такие изменения, которые предполагают возможность дополнительного распределения депутатских мандатов по результатам выборов в случае, если при первичном распределении мандатов, причитающихся конкретному республиканскому списку кандидатов, кто-то не получит мандата потому, что не сложил с себя полномочий, несовместимых со статусом депутата. При этом в Законе не предусматривался четкий алгоритм определения того избирательного объединения, которому в данном случае будет передан вакантный мандат при построении нового ряда частных по методу делителей о чем 11 марта 2019 года нами было направлено письмо в Центральную а избирательную комиссию Республики Марий Эл. Указанной комиссией была проведена соответствующая работа по устранению данного недостатка.  

Сроки проведения отдельных избирательных действий и процедур

Обращаем внимание, что недопустимо в законах субъектов Российской Федерации сокращение сроков избирательных действий. Но иногда участники избирательного процесса истолковывают положения регионального законодательства ошибочно.

В связи с этим представляет интерес рассмотрение сначала в Челябинском областном суде дела относительно Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», а затем в Верховном Суде Российской Федерации и вынесение Верховным Судом Российской Федерации определения от 16 декабря 2015 года № 48-АПГ15-67. В указанном Законе Челябинской области период выдвижения кандидатов, списков кандидатов был фактически разбит на две части: период непосредственного выдвижения и период сбора подписей.

Согласно пункту 9 статьи 33 Федерального закона установленный законом период, включающий в себя выдвижение кандидатов, списков кандидатов, а также сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов либо иные формы поддержки выдвижения, при выборах в органы местного самоуправления должен составлять не менее 20 дней.

Заявитель ошибочно полагал, что период выдвижения составляет только 13 дней, что было поддержано судом первой инстанции.

Как установил Верховный Суд Российской Федерации, применительно к данному делу период, включающий в себя выдвижение кандидатов, списков кандидатов и сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов, составляет 34 дня (период выдвижения кандидатов, списков кандидатов – 13 дней, сбор подписей – 21 день), что соответствует требованиям пункта 9 статьи 33 Федерального закона.

Вопросы проведения предвыборной агитации и предоставления эфирного времени, печатной площади

В некоторых законах субъектов Российской Федерации о муниципальных выборах указывается, что государственные организации телерадиовещания и редакции государственных печатных изданий обязаны предоставлять эфирное время и печатную площадь для проведения предвыборной агитации на муниципальных выборах.

Вместе с тем предоставление эфирного времени и печатной площади должно осуществляться СМИ применительно к уровню выборов.

Если в законе субъекта Российской Федерации сохраняется вышеназванное регулирование, например, вследствие того, что в субъекте Российской Федерации отсутствуют муниципальные СМИ, то должна быть предусмотрена компенсация расходов государственных организаций телерадиовещания и редакций государственных печатных изданий по предоставлению эфирного времени и печатной площади из средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.

Недостатки реализации пункта 2 статьи 30 Федерального закона об установлении объема и сроков опубликования решений избирательных комиссий, непосредственно связанных с подготовкой и проведением выборов, в региональных государственных периодических печатных изданиях, сроков их доведения до сведения избирателей иным путем были выявлены и не устранены в ряде законов субъектов Российской Федерации. Например, в Законе Республики Калмыкия «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Республике Калмыкия».

Кроме того, в законах субъектов Российской Федерации необходимо закреплять объем бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади (пункт 3 статьи 51 Федерального закона) для проведения предвыборной агитации на повторных и дополнительных выборах.

Отдельные вопросы правового регулирования назначения дополнительных выборов

1. В целях соблюдения конституционных прав граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, если нет возможности назначить дополнительные выборы на второе воскресенье сентября, то они должны быть проведены в пределах года со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий депутата – в любой воскресный день, на который назначение выборов не запрещено пунктом 6 статьи 10 Федерального закона, а также с учетом рамочных сроков назначения выборов, установленных пунктом 7 статьи 10 Федерального закона.

2. Обращаем внимание, что пунктом 9 статьи 71 Федерального закона установлено, что в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному избирательному округу, дополнительные выборы назначаются и проводятся, если в округе замещено менее двух третей депутатских мандатов.

Например, в пятимандатном избирательном округе три и менее замещенных депутатских мандатов составляют менее двух третей от общего числа депутатских мандатов, что является основанием для назначения в многомандатном избирательном округе дополнительных выборов. Математические правила округления в меньшую сторону в данном случае не применяются.

При этом законом (в данном случае – законом субъекта Российской Федерации) могут быть предусмотрены иные основания для проведения в многомандатном избирательном округе дополнительных выборов депутата взамен выбывшего.

Так, например, Законом Республики Ингушетия «О муниципальных выборах в Республике Ингушетия» закреплено, что дополнительные выборы могут быть назначены при наличии совместного обращения представительного органа и главы муниципального образования об их назначении, аналогичное регулирование предусмотрено Законом Краснодарского края «О муниципальных выборах в Краснодарском крае»;

– в Законе Республики Крым «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Республике Крым» определено, что дополнительные выборы назначаются избирательной комиссией муниципального образования по обращению представительного органа соответствующего муниципального образования. Аналогичные нормы содержатся и в законах, регулирующих порядок подготовки и проведения муниципальных выборов следующих субъектов Российской Федерации: города Севастополя, Чеченской Республики, Воронежской, Курганской, Липецкой, Магаданской, Мурманской, Сахалинской и Ульяновской областей, Ямало-Ненецкого автономного округа;

– в Избирательном кодексе Приморского края закреплено, что дополнительные выборы назначаются и проводятся, если в округе замещено менее трех четвертей депутатских мандатов;

– Закон Ханты-Мансийского автономного округа – Югры предусматривает, что дополнительные выборы назначаются и проводятся, если в избирательном округе замещено менее половины депутатских мандатов;

– в Законе Оренбургской области «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Оренбургской области» установлено, что проведение досрочных выборов возможно при условии, если досрочное прекращение полномочий депутата, избранного по многомандатному избирательному округу, повлекло за собой неправомочность представительного органа муниципального образования, похожее регулированное закреплено и в Законе Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области».

Отдельные вопросы деятельности избирательных комиссий

1. В законах субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы муниципальных выборов, зачастую в систему комиссий, осуществляющих подготовку и проведение указанных выборов, ошибочно включают избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, не принимая во внимание, что на муниципальных выборах избирательная комиссия субъекта Российской Федерации не является комиссией, организующей выборы, а также не является вышестоящей комиссией для иных комиссий, кроме случая рассмотрения обращений (жалоб) на действия (бездействие) избирательных комиссий муниципальных образований или их должностных лиц в соответствии с пунктом 11 статьи 23 и пунктом 7 статьи 75 Федерального закона. А в некоторых случаях избирательная комиссия субъекта Российской Федерации законом не включена в систему комиссий, но почему-то разрабатывает формы основных документов при проведении муниципальных выборов.

2. Кроме того, при наличии практической необходимости при проведении выборов, полагаем, что законодателю субъекта Российской Федерации следует шире использовать предоставленную пунктом 1 статьи 25 Федерального закона возможность возложения полномочий окружных избирательных комиссий на иные избирательные комиссии.

Позиция ЦИК России о возможности возложения полномочий окружных избирательных комиссий на иные комиссии ранее направлялась председателям избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (исх. от 14 июня 2005 года № 01-23/1668).

Вместе с тем необходимо учитывать, что возложение полномочий окружной избирательной комиссии возможно только на те избирательные комиссии, которые включены в систему избирательных комиссий при проведении конкретных выборов, определенную в законодательстве субъекта Российской Федерации.

При решении вопроса о возложении полномочий избирательных комиссий следует учитывать наличие организационно-технических возможностей, а также необходимого кадрового потенциала, территориальную и транспортную доступность.

При этом особое внимание при осуществлении возложения полномочий необходимо уделять схеме движения протоколов об итогах голосования. Наличие в границах одного избирательного участка нескольких одномандатных избирательных округов при проведении муниципальных выборов может создать трудности при установлении итогов голосования и определении результатов выборов, поскольку в этом случае будет нарушена установленная статьями 68 – 70 Федерального закона схема движения протокола об итогах голосования (от меньшего к большему: участок – округ – муниципальное образование).

В случае если в границах территории одного избирательного участка, исходя из средней нормы представительства избирателей, может быть образовано несколько избирательных округов, при определении схемы избирательных округов следует образовать один многомандатный избирательный округ, определив в нем число мандатов в зависимости от количества депутатов, которых предстоит избрать. При этом необходимо учитывать, что согласно пункту 8 статьи 18 Федерального закона количество мандатов, подлежащих распределению, в таком случае не ограничивается.

3. Согласно пункту 1 статьи 20 Федерального закона участковые избирательные комиссии входят в систему избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации.

Вместе с тем в силу особенностей регулирования деятельности участковых избирательных комиссий федеральный законодатель в отдельных положениях Федерального закона (пункты 3 и 18 статьи 28, пункт 24 статьи 29) не включил участковые избирательные комиссии в число комиссий, действующих на постоянной основе.

В соответствии с пунктом 24 статьи 29 Федерального закона срок полномочий членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса, действующей на постоянной основе, назначенных кандидатами, которые были избраны, избирательными объединениями, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов, и политическими партиями, спискам кандидатов которых переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, предусмотренным пунктом 17 статьи 35 названного Федерального закона, продолжается до окончания регистрации кандидатов, списков кандидатов на следующих выборах в тот же орган или на ту же должность.

Таким образом, исходя из совокупного прочтения вышеназванных норм, полномочия продлеваются до следующих выборов у всех членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, кроме тех, которые назначены в участковые избирательные комиссии, чьи полномочия прекращаются в день окончания соответствующей избирательной кампании.

О признании кандидата избранным при равном числе голосов

Законом субъекта Российской Федерации должно быть определено, какому кандидату (списку кандидатов) будет отдано преимущество в случае получения равного количества голосов избирателей.

В законе субъектов Российской Федерации существует ряд подходов к решению этого вопроса. Так, преимущество может быть отдано кандидату:

- зарегистрированному раньше,

- представившему документы для регистрации раньше (уведомившему избирательную комиссию о своем выдвижении раньше),

- определенному жребием (акты, утвержденные указами Президента Российской Федерации во вновь образованных субъектах).

В 2010 году в Задонском районном суде Липецкой области рассматривалось гражданское дело об оспаривании результатов жеребьевки на выборах главы Конь-Колодезского сельсовета Хлевенского муниципального района, по итогам рассмотрения которого процедура жеребьевки, установленная и проведенная соответствующей избирательной комиссией муниципального образования, была признана законной, заявление об отмене соответствующего постановления комиссии о результатах жеребьевки оставлено без удовлетворения.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 12 ноября 2008 года № 1050-О-О посчитал уместным и соответствующим смыслу положений Федерального закона закрепление в региональном законе норм, согласно которым при равном числе полученных зарегистрированными кандидатами голосов избирателей избранным считается кандидат, уведомивший избирательную комиссию о своем выдвижении раньше, указав на то, что данное законоположение придает особое значение волеизъявлению выдвигаемого кандидата, его активным действиям.

Вместе с тем при проведении выборов глав муниципальных образований, полагаем, наиболее предпочтительным является проведение повторного голосования при закреплении соответствующих норм в законе субъекта Российской Федерации согласно пункту 1 статьи 71 Федерального закона. При этом в законе субъекта Российской Федерации следует предусматривать дополнительные финансовые затраты и организационные действия.



Возврат к списку


При использовании материалов сетевого издания «Вестник
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»
гиперссылка на http://vestnik.cikrf.ru обязательна

Требования к размеру и формату материалов для размещения материалов в официальном сетевом издании «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»
Адрес редакции:109012, Москва, Б. Черкасский пер., д. 9
Телефон редакции:(495) 625-24-85
По вопросам содержания журнала:vestnik@cikrf.ru
По вопросам технической поддержки:inp@fci.ru