Мнения

Представительство во власти в полиэтническом обществе: опыт Дагестана и других республик Северного Кавказа

Шапиев Сиябшах Магомедович, член ЦИК России, доктор юридических наук, профессор

Шапиев Арсен Сиябшахович, депутат Народного Собрания Республики Дагестан, кандидат юридических наук

«На Кавказе все умные, но мудрость – привилегия Дагестана!»
Б.С. Эбзеев

---

1. Последствия трагического распада Советского Союза для Дагестана. 1990-е годы.

2. Принятие Конституции и формирование Государственного Совета Республики Дагестан.

3. Основные этапы, проблемы и пути их решения при формировании представительных органов власти в Республике Дагестан.

4. Обеспечение национального представительства в парламентах республик Северного Кавказа (КБР. КЧР. Республика Северная Осетия – Алания. Чеченская Республика. Республика Ингушетия).

1. Последствия трагического распада Советского Союза для Дагестана.

1990-е годы

Прошло уже более четверти века, как состоялось историческое решение Конституционного Собрания Республики Дагестан по созданию Государственного Совета Республики Дагестан. Чем дальше идет отсчет времени тех 90-х годов прошлого века, тем отчетливее высвечиваются трагические и одновременно судьбоносные события тех времен. Великая страна на 1/6 части земного шара, преодолевшая гражданскую войну, голод и разруху 20-х годов, страна, которая провела коллективизацию, индустриализацию и культурную революцию в 30-е годы, которая победила чуму 20 века – фашизм, оказалась неспособной ответить на вызовы конца 80-х и начала 90-х годов и в одночасье рухнула. Рухнула потому, что у державы оказались не личности, способные руководить огромной страной, а слабовольные люди и перевертыши. Это было и остается трагедией для всех, кто родился и жил в СССР. Это стало трагедией и испытанием на прочность для всех народов России, в том числе и для северокавказских народов.

Для Дагестана это испытание осложнялось многими объективными и субъективными факторами. В годы так называемой перестройки появились национальные движения, изъявившие желание разделить республику по национальному признаку. Религиозно-политический экстремизм, который победил и создал хаос в соседней Чечне, перекидывался и в Дагестан. Из некогда процветающего, самодостаточного и спокойного региона Дагестан превратился в зону геополитических интересов многих ближних и дальних держав. Террористические акты стали частыми явлениями, в результате которых погибали мирные жители, старики, дети и женщины.

Многие аналитики того времени пророчили Дагестану погружение в хаос межнационального противостояния и религиозного экстремизма. К счастью, эти прогнозы не сбылись, поскольку вековая мудрость дагестанских народов взяла вверх. У руля Дагестана оказались личности, которые смогли адекватно ответить на вызовы времени. Невольно вспоминаются слова писателя А. Фадеева, явившиеся эпиграфом к его «Молодой гвардии»: «Дух каждого народа, как и каждой личности, проявляется в критические моменты». Дух дагестанского народа как единого целого и его лидеров в те самые 90-е годы как никогда ярко проявлялся, когда надо было искать пути выхода из неоднократно создававшихся критических ситуаций. В их числе – разрешение проблем, которые поднимали появившиеся на свет в 90-е годы национальные движения, и принятие Конституции, отвечающей потребностям эпохи. К этому следует добавить и то, что на том этапе имел место захват Дома Правительства Республики вооруженными до зубов бандитами-экстремистами (1998 год), а на территорию Дагестана чуть позже (август 1999 года) вторглись отряды международных религиозных экстремистов.

Дагестан оказался перед дилеммой: либо наш народ окажется ввергнутым в пучину гражданской войны, либо мы найдем в себе силы преодолеть навязанный Республике хаос, сформировать легитимную власть и последовательно двигаться вперед.

2. Принятие Конституции и формирование Государственного Совета Республики Дагестан

Государственный Совет Республики Дагестан как высший орган власти, как своего рода коллективное президентство не сразу оказался результатом творческой мысли коллектива ученых, юристов, политологов и всех других, причастных к разработке новой Конституции. В Дагестане вначале обсуждалась идея президентства. В 1992 и 1993 годах в Дагестане прошли два референдума по поводу введения поста всенародно избираемого президента Дагестана. В обоих случаях жители республики подавляющим большинством голосов высказались против этого. Одним из важных факторов, повлиявших на такой результат референдумов, следует считать многонациональность Дагестана, разный удельный вес численности и мудрость дагестанских народов в выборе судьбоносных решений.

Сведения переписи населения Дагестана к этому периоду времени показывали, что самая многочисленная народность Дагестана – аварцы. Они составляли 29,4 процента от всего населения республики, следующие по численности – даргинцы (16,5 %), кумыки (14,19 %) и т.д. по убывающей. То есть ни одна народность, опираясь на свое численное преимущество, не была в состоянии без поддержки представителей других народностей самостоятельно сформировать легитимные властные структуры. Этот фактор играет не последнюю роль в том, что в республике сложились богатые традиции решения всех наиболее значимых вопросов на основе консенсуса.

Для наглядности указанного фактора приведем перечень коренных народов с указанием численности и удельного веса в структуре всего населения Республики Дагестан по итогам последней переписи:

аварцы – 758 438 (29,43 %) даргинцы – 425 526 (16,51 %) кумыки – 365 804 (14,19 %), лезгины – 336 698 (13,07 %), лакцы – 139 732 (5,42 %), русские – 120 875 (4,69 %), азербайджанцы – 111 656 (4,33 %), табасараны – 110 152 (4,28 %), чеченцы – 87 867 (3,41 %), ногайцы – 38 168 (1,48 %), рутульцы – 24 928 (0,94 %), агулы – 23 314 (0,90 %), цахуры – 8168 (0,32 %), таты – 825 (0,03 %).

Суммарная численность населения указанных народов составляла чуть меньше 3 миллионов человек, или 99 процентов от всего населения Дагестана. Один процент приходился на представителей национальных меньшинств (представителей более 100 национальностей, населяющих в основном Российскую Федерацию и страны СНГ).

Результатом огромных творческих усилий по поиску оптимальной для республики системы государственного устройства и стала принятая в июле 1994 года Конституция Республики Дагестан, предусмотревшая, что возглавлять исполнительную ветвь власти и осуществлять функции руководителя республики будет коллегиальный орган – Государственный Совет Республики Дагестан, в который на специально созываемом для этого форуме – Конституционном Собрании – избираются 14 человек.

Особенностью указанного высшего органа являлось, во-первых, то, что в его состав входили по одному представителю от 14 основных коренных народов Дагестана, причем независимо от их численности. У всех основных коренных народов Дагестана была к этому времени своя письменность. На их языках издавались газеты, журналы, учебники для школ, производилось радио- и телевещание. Если учесть наречия и диалекты, то количество коренных народов Дагестана может перевалить и за цифру 40. Так, например, в аварских районах есть такие селения, население которых разговаривает на своем единственном, не имеющем аналогов языке (например, в Чародинском районе есть селение Арчиб, в Ахвахском районе – селение Тукита, в Цунтинском районе – селение Гинух и т.д.). Если к этому добавить и то, что каждое ущелье и даже каждое селение имеет свой диалект, свой говор, то количество разновидностей только аварского языка может оказаться далеко за 30. Неслучайно Дагестан называют Страной гор и Горой языков.

Государственный Совет функционировал с 26 июля 1994 года по 20 февраля 2006 года и сыграл историческую роль в сохранении и укреплении единой государственности народов Дагестана, стабилизации общественно-политической ситуации в республике. Государственный Совет Республики Дагестан совместно с Народным Собранием определял основные направления внутренней и внешней политики Республики Дагестан; назначал с согласия Народного Собрания Председателя Правительства Республики Дагестан; представлял Народному Собранию кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Республики Дагестан, мировых судей, вносил предложение о кандидатуре на должность Прокурора Республики Дагестан (это положение было исключено Законом РД от 13.05.2002 № 21); принимал отставку Правительства Республики Дагестан, членов Правительства Республики Дагестан; назначал и отзывал после консультации с соответствующими комитетами Народного Собрания представителей Республики Дагестан; утверждал по предложению Председателя Правительства Республики Дагестан систему и структуру республиканских органов исполнительной власти; назначал референдум Республики Дагестан в порядке, установленном республиканским законом; проводил кадровую политику; обеспечивал регулирование национальных, территориальных, межгосударственных отношений; награждал государственными наградами Республики Дагестан, присваивал почетные и специальные звания Республики Дагестан, представлял к награждению государственными наградами Российской Федерации, а также к присвоению почетных и специальных званий Российской Федерации; осуществлял иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами Республики Дагестан.

Любая власть пользуется уважением и доверием, если она, во-первых, избрана в соответствии с законодательством, во-вторых, если во власти оказались пользующиеся уважением среди своего народа люди. Поэтому процедуре и порядку избрания Государственного Совета Республики Дагестан придавалось особое значение. Каждый кандидат, который выдвигался на должность члена Государственного Совета, не только пользовался уважением у своего коренного народа, но и был ярким представителем всего многонационального дагестанского народа. На том сложном историческом этапе развития Дагестана нужно было не только вызвать доверие избирателей к новому государственному органу , но и сформировать убежденность в его легитимности. В этом плане Конституционное Собрание Республики Дагестан отвечало обоим этим критериям. Оно формировалось из равного количества депутатов тогдашнего Верховного Совета Республики Дагестан, который состоял из 225 депутатов, и такого же количества представителей районов и городов Республики Дагестан, которых избирали на сессиях районных и городских собраний депутатов.

В общем количестве 450 авторитетных и уважаемых членов входили в состав Конституционного Собрания Республики Дагестан. Много это или мало – такое количество выборщиков? Какая демократия лучше: когда избирается власть на основании всеобщих выборов путем тайного голосования или же путем представительной демократии, т.е. когда власть избирается выборщиками, представителями народа опосредованно? Вопрос, конечно, интересный. Есть аргументы в пользу той или другой демократии. Это тема отдельного исследования. Сегодня мы нередко сталкиваемся со случаями, когда высшее должностное лицо (кратко – ВДЛ) избрано всем народом, а оно не оправдало это доверие. Сколько губернаторов, глав субъектов и глав муниципальных образований в последние годы привлечено к уголовной ответственности? Счет идет на десятки и даже на сотни лиц. Поэтому при опосредованной демократии, когда в избрании ВДЛ принимают участие не простые избиратели, а умудренные большим жизненным и политическим опытом люди, конечно, меньше должно быть издержек при выборе высших должностных лиц.¹

Власть принадлежит народу, а народ через выборы (прямые или опосредованные) передает избранным им органам права на осуществление от его имени публичной власти. Выборы есть высшая форма и способ периодической легитимации волей народа конституционного строя, учрежденного конституцией соответствующего государства. Выборы власти, его органов через выборщиков также есть форма участия народа в управлении государством. Выборщики в лице депутатов, в лице членов Конституционного Собрания, в лице членов Совета Федерации осуществляют власть от имени народа в рамках тех полномочий, которые им предоставлены законом. Сегодня в Российской Федерации в 9 субъектах из 85 высшее должностное лицо избирается из числа трех предложенных Президентом России кандидатур именно через выборщиков, то есть депутатами парламента соответствующего субъекта.² Парламент Дагестана сегодня состоит из 90 депутатов, избираемых по партийным спискам. Если сравнивать институт избрания высших должностных лиц сегодня и на том этапе, когда избирались Государственный Совет Республики Дагестан, Председатель Государственного Совета Республики Дагестан, то участие представителей народов Дагестана в формировании высшей власти на том этапе было более представительным. Так, в 1994 году число членов Конституционного Собрания было 450, что сопоставимо с числом выборщиков Президента в США (538 выборщиков). В последующем число членов уменьшилось в связи с тем, что согласно новой Конституции Республики Дагестан парламент Дагестана (Народное Собрание Республики Дагестан) состоял из 121 депутата. Следовательно, число членов Конституционного Собрания Республики Дагестан было уже 242. Это число представителей в 2,69 раза больше, чем число депутатов парламента Дагестана сегодня. Понятно, что это вопрос сложный как в политическом, так и в юридическом плане. Но сравнения говорят в пользу тогдашнего института власти, при котором большее число представителей народов Дагестана принимало участие в управлении государством. Все течет и все меняется. Народ и власть народа должны сохранять все то позитивное, что было выработано, выстрадано, и отказаться от всего накопившегося негативного прошлого. Таков закон философии, закон прогрессивного развития общества. Если бы к 90 депутатам парламента Дагестана в качестве выборщиков ВДЛ привлекали бы такое же количество избираемых по особым правилам авторитетных, уважаемых и небезразличных к судьбе Дагестана выборщиков, то доверия к ВДЛ у народов Дагестана, наверное, было бы больше. Речь не идет о каком-то отдельном руководителе Дагестана. Речь идет о формах и способах участия народов в управлении государством.

Прошло уже много лет, но ни один член Государственного Совета не уронил свой авторитет и не потерял уважение к себе, ибо к подбору кандидатур как членов Государственного Совета, так и к будущих депутатов парламента относились с особой ответственностью и скрупулезностью.

Из всех полномочий Государственного Совета мы выделили полномочия по кадровой политике и регулирование межнациональных отношений, поскольку, как известно, кадры решают все, а регулирование межнациональных отношений для многонационального субъекта России было и остается одним из главных направлений в государственной политике.

Неписаным, но неукоснительно соблюдаемым стало в Дагестане правило замещения трех ключевых постов (Главы Республики Дагестан (Президента), Председателя Народного Собрания Республики Дагестан и Председателя Правительства Республики Дагестан) представителями разных и коренных народов. Ситуация, которая сложилась сегодня в руководстве Дагестана, представляется чрезвычайным, экстраординарным, вынужденным и временным явлением. Полагаю, что у дагестанских народов есть десятки, если не сотни профессионально подготовленных, мудрых, с богатым управленческим и житейским опытом кадров как внутри Дагестана, так и за его пределами.

Принцип обеспечения представительства всех народов на ответственных должностях в государственных органах по опыту формирования Государственного Совета Дагестана соблюдался и соблюдается поныне повсеместно. Вопросу порядка формирования представительных органов власти в нашей статье посвящен следующий раздел. Здесь попутно хотелось бы отдельно сказать, что все 14 членов Избирательной комиссии Республики Дагестан, начиная именно с 1995 года (после формирования Государственного Совета Республики Дагестан) по настоящее время – это представители разных коренных национальностей. В течение 10 лет (с 19 октября 1993 по апрель 2003 года) С.М. Шапиев руководил избирательной комиссией Республики Дагестан. Прошло уже более четверти века и в адрес каждого из них необходимо сказать слова благодарности за совместную работу. А годы были нелегкие. Были и угрозы в адрес комиссии и его членов, были и драки в ходе заседания комиссии с применением оружия, много было других нелицеприятных инцидентов. Некоторые коллеги (Маллеев С.Р., цахурец, Орусбиев Р.Л., чеченец) ушли в мир иной. Пусть Всевышний простит им грехи и уготовит место в Раю. Они того заслуживали по своим богоугодным человеческим качествам.

Деятельности комиссии руководство Дагестана придавало очень серьезное значение, так как от законности принимаемых решений комиссии зависела в определенной степени и судьба Дагестана. В это следует верить, поскольку именно деятельность избирательной комиссии и результаты выборов, как это мы видим сегодня, являются рычагом воздействия на власть недовольной, оппозиционно настроенной массы людей, порой управляемой извне враждебными силами. Здесь уместным представляется привести по памяти слова многоуважаемого Почетного Председателя Государственного Совета Республики Дагестан Магомедали Магомедовича, который в напутственном слове перед сложными выборами в 1999 году сказал: «От ваших законных действий, от порядочности и мужества каждого из вас зависит мир, спокойствие и порядок в политической жизни Республики Дагестан. Не роняйте свой авторитет и авторитет того органа, в котором вам доверили работать Государственный Совет и Парламент Республики Дагестан». Надо справедливости ради сказать, что жалоб на работу нашей комиссии в те годы ни в ЦИК России, ни в суды Республики почти (за редким исключением) не было, хотя избирательных кампаний было великое множество. Возможно, что профессиональный уровень работы нашей комиссии в тех сложных условиях, а также уважение к нашей многонациональной Республике были в числе основных факторов, которыми руководствовались в Москве при назначении на высокую должность члена ЦИК России от юга России.

По указанной схеме (с учетом национального представительства) происходило и формирование представительных органов местного самоуправления во всех 10 городских округах и 14 муниципальных районах с полиэтническим составом населения (Кизлярском, Тарумовском, Хасавюртовском, Бабаюртовском, Новолакском, Кизилюртовском, Кумторкалинском, Буйнакском, Карабудахкентском, Каякентском, Кайтагском, Табасаранском, Дербентском, Хивском).

3.Основные этапы, проблемы и пути их решения при формировании представительных органов власти в Республике Дагестан

Как совершенно справедливо отмечают юристы, главной формой воплощения народовластия и гарантом демократического развития общества является не исполнительная или судебная власть, не президент или правительство, а народное представительство. Именно в актах народного представительства, а не в указах и распоряжениях президента или постановлениях правительства, воплощается воля народа. Народовластие согласно Конституции России осуществляется непосредственно, т.е. через референдумы и свободные выборы, и опосредованно, т.е. через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Какие же этапы прошло избирательное законодательство и практика его применения, какие возникали проблемы и как они решались в Республике Дагестан?

3.1. Первый этап выборов – выборы в органы местного самоуправления и выборы в Парламент (Народное Собрание Республики Дагестан). 1994–1995 годы

Следует отметить, что в 1994 году на выборах депутатов представительных органов процесс образования избирательных округов происходил без учета этнических особенностей. В результате в многонациональных районах и городах (в частности, Махачкале, Каспийске, Кизилюрте) среди избранных депутатов преобладали представители одной или двух народностей (аварцы и даргинцы), а в одном из городов избранными оказались представители только одной аварской народности. Такие итоги, конечно же, не устроили дагестанское общество. Представители разных народов обеспокоились тем, что и в парламент республики могут пройти депутаты от 4–5 народов и такой парламент не будет легитимным.

Власти вынуждены были предпринять срочные меры путем внесения изменений в избирательное законодательство и образования в ряде городов и районов дополнительных национальных округов, то есть округов, по которым выдвигались и регистрировались кандидатами представители только одной народности, а голосовали, естественно, все избиратели, зарегистрированные на территории округа.

С учетом такого опыта при разработке и принятии закона «О выборах в Народное Собрание Республики Дагестан» впервые было предусмотрено квотирование мандатов для представителей той или иной национальности. С 1995 года в строгом соответствии с удельным весом численности населения той или иной народности обеспечивалось представительство 14 народов в парламенте Республики Дагестан.

Одновременно в указанном законе республики было предусмотрено представительство женщин, а также профессионально подготовленных для работы на постоянной основе депутатов. В соответствии с республиканским законодательством в этих целях часть избирательных округов назывались «женскими», часть – «профессиональными». При этом округ мог быть и «женским», и «профессиональным» одновременно с тем, чтобы избранная по такому округу депутатом женщина в последующем работала в Народном Собрании на постоянной (штатной) основе.

22 января 1999 года Конституционным Судом Республики Дагестан была признана не соответствующей Конституции Республики Дагестан и в последующем была исключена норма, допускавшая формирование женских округов. Также была исключена и норма о «профессиональных» округах.³

Следует особо отметить то, что в законодательстве многих зарубежных стран гораздо позже, чем в избирательном законодательстве Республики Дагестан, появилась квота для женщин в составе парламента. Этому вопросу мы уделим внимание отдельно в конце настоящей статьи. Здесь же отметим, что, например, в Республике Узбекистан в соответствии с законодательными поправками, принятыми лишь в 2004 году (то есть через 10 лет после Дагестана и то по указанию БДИПЧ ОБСЕ), среди выдвинутых кандидатов должно быть не менее 30 процентов кандидатов одного пола, т.е. при выдвижении кандидатов политическими партиями законодательно предусмотрены гендерные квоты. На выборах в Парламент Узбекистана 22 декабря 2019 года в составе списка кандидатов от политических партий предусмотрено не мене 30 процентов женщин. Правда, у нас в республике квота была в виде «женских» округов, а в этих государствах квота предусмотрена в списках политических партий.

На наш взгляд, представительным парламент можно считать тогда, когда в составе депутатского корпуса заседают, во-первых, представители всех административных территорий, образующих субъект Федерации. Кстати, при формировании Государственной Думы Российской Федерации каждый субъект должен быть представлен, если даже количество избирателей в субъекте Российской Федерации гораздо меньше единой нормы представительства избирателей. Так, согласно п. 4 ст.12 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» субъектам Российской Федерации, в которых число зарегистрированных избирателей меньше единой нормы представительства избирателей, выделяется по одному одномандатному избирательному округу из общего числа одномандатных избирательных округов. Если для России составными субъектами являются республика, край, область и т.д., то для конкретного субъекта составными единицами являются муниципальные районы и города, которые, на наш взгляд, должны быть представлены в парламенте субъекта. Только федеративное законодательство, а также избирательное законодательство субъектов, к сожалению, так не подходят к решению этого вопроса, хотя по аналогии было бы правильно таким же образом подходить к решению этого вопроса.

Во-вторых, в парламенте должны быть представители всех народов, населяющих соответствующую территорию. В-третьих, в парламенте каждого субъекта России должны быть представители всех социальных слоев общества и политических партий, официально структурированных на данной территории и т.д., поскольку именно такой подход позволяет учитывать интересы всех слоев избирателей, что жизненно важно для позитивного развития каждого региона страны.

Наиболее важным и жизненно необходимым для Дагестана оказалось, как показала жизнь, обеспечение представительства в парламенте как всех коренных народов, так и всех муниципальных районов и городов. Это вызвано с его уникальной полиэтничностью, чрезвычайно смешанным расселением людей разных национальностей в силу активных миграционных процессов, связанных с принудительными переселениями 1940–1950 годов и оттоком населения из горной зоны на равнину, а также наличием такой, присущей только Дагестану, особой формы хозяйствования, как отгонное животноводство.

В Дагестане проживают, как уже отметили, представители более чем 100 национальностей Российской Федерации. Свыше 30 этнических групп, каждая из которых имеет самостоятельные язык, культуру, традиции, обычаи, считают себя коренными народами Дагестана и предъявляют претензии на обеспечение их представительства в органах государственной власти и местного самоуправления.

Такие претензии особенно активизировались, как уже отметили, в период распада СССР и стремления многих бывших автономий объявлять себя суверенными государствами, тем более что Б.Н. Ельцин разрешил «взять этого суверенитета столько, сколько сможете проглотить».

В многонациональном Дагестане в указанный период достаточно широкое распространение получили идеи автономизации республик путем образования «Кумыкистана», «Лезгистана» и т.д. Сформировались национальные движения, деятельность наиболее активных из которых (кумыкского «Тенглика», аварского «Народного фронта им. Имама Шамиля», чеченского, лакского движений) не раз ставила республику на грань межэтнических противостояний, которые могли перерасти в вооруженные столкновения.

Высшему органу государственной власти начала 1990-х годов – Верховному Совету Республики Дагестан посредством активного использования традиций дружбы и добрососедства народов Дагестана, методов народной дипломатии (маслиат) удалось все эти издержки переходного периода направить в русло поиска и законодательного закрепления механизмов согласованного и мирного проживания всех народов Дагестана в составе Российской Федерации.

Результатом такого поиска и стал следующий подход: отталкиваясь от такого показателя, как наличие официальной письменности на соответствующих языках, к коренным были отнесены 14 народов: аварцы, даргинцы, кумыки, лезгины, лакцы, табасаранцы, русские, азербайджанцы, чеченцы, ногайцы, рутульцы, агулы, цахуры и таты.

К ряду из них по принципу языкового родства исторически причислены этнические группы, на языках которых нет официальной письменности. К примеру, в состав самого многочисленного аварского народа входят носители андо-цезских (или андо-дидойских) бесписьменных языков (андийцы, ботлихцы, годоберинцы, ахвахцы, каратинцы, багвалалы, чамалалы, тиндинцы, хваршинцы, дидойцы, бежтинцы, гинухцы, арчибцы и т.д.).

Отдельные представители таких этнических меньшинств также периодически поднимали проблемы самоидентификации этноса как самостоятельного народа, тоже хотели и хотят иметь своих представителей во властных структурах.

Республиканским властям на том этапе удалось убедить руководство страны, федеральные органы государственной власти в том, что Дагестану не подходят единые для всех правила.

При подготовке и принятии Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» была достигнута договоренность законодательного признания особого положения Дагестана. В статье 1 указанного федерального закона после нормы, согласно которой к коренным малочисленным народам Российской Федерации были отнесены народы, численность которых составляет менее 50 тысяч человек, было оговорено: «Учитывая уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории народов Государственный Совет Республики Дагестан определяет количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а также устанавливает перечень этих народов с последующим включением его в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации»⁴.

Обсудив проблему, дагестанские власти пришли к выводу о целесообразности включения в такой перечень всех четырнадцати народов, на языках которых имеется письменность. И такое решение было принято Государственным Советом, а в последующем после многочисленных консультаций и обсуждений, в том числе и на уровне Президента Российской Федерации, поддержано Правительством Российской Федерации.

При подготовке и принятии Конституции Республики Дагестан 1994 года после острых дебатов, в ходе которых порой рассматривались полярные варианты формирования парламента (от двухпалатного с палатой национальностей, депутатов которого выбирали бы избиратели соответствующих национальностей, до немногочисленного, где бы не гарантировалось представительство народов), разработчикам удалось найти формулу, которая устраивала абсолютное большинство дагестанцев. Конституцией было гарантировано представительство всех народов Дагестана в Народном Собрании и определено, что в парламент республики избирается 121 депутат. Такое количество мандатов в парламенте позволяло решить проблему пропорционального представительства народов, а также представительства всех административно-территориальных единиц (41 района и 10 городов, всего 51), из которых состоит Дагестан.

Выборы депутатов Народного Собрания Республики Дагестан первого созыва проводились 5 марта 1995 года в соответствии с Законом Республики Дагестан от 20 октября 1994 года «О выборах в Народное Собрание Республики Дагестан». Отличительная особенность Закона заключалась в том, что Центральная избирательная комиссия по выборам в Народное Собрание Республики Дагестан полностью формировалась парламентом, а председатель, заместитель председателя и секретарь комиссии также назначались решением парламента. Окружные и участковые избирательные комиссии формировались вышестоящей избирательной комиссией (окружные – Центральной избирательной комиссией республики, участковые – окружной избирательной комиссией). Кроме того, в целях обеспечения представительства народностей в парламенте Центральной избирательной комиссии по выборам в Народное Собрание Республики Дагестан было предоставлено право в городах и районах с многонациональным составом населения по предложению представительных органов местного самоуправления и местных администраций осуществлять квотирование мест по избирательным округам пропорционально численности населения той или иной национальности, проживающей на данной территории.

Для того чтобы выборы признавались состоявшимися, необходимо было участие в голосовании не менее 35 процентов избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа. Избранным по избирательному округу считался кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Система выборов была мажоритарной.

Для проведения выборов в республике был образован 121 одномандатный избирательный округ, в том числе 69 территориальных и 52 национально-территориальных. В последних кандидатами в депутаты могли выдвигаться и регистрироваться только представители того или иного народа, в основном с учетом компактности их проживания.

Законодатель республики осознавал, что формирование округов по национальному признаку не соответствует требованиям федерального законодательства, тем не менее, считая, что сохранение исторически сложившейся традиции обеспечения представительства народов в органах власти и, главное, сохранение стабильности в республике – проблемы более значимые, чем формальное соблюдение буквы абсолютно не учитывающего особенности регионов федерального законодательства, предусмотрел в республиканском законе такую норму.

Выдвижение кандидатов производилось группами избирателей, которые представляли трудовые коллективы с численностью работающих не менее 30 человек, а также избирательными объединениями (республиканскими отделениями общероссийских партий, политических движений, общереспубликанскими партиями, блоками и объединениями этих партий) и непосредственно избирателями.

Всего было выдвинуто 558 кандидатов, зарегистрировано557. В избирательных округах за депутатские мандаты боролись до 10 кандидатов (закон допускал и проведение безальтернативных выборов).

Избирательная кампания по выборам депутатов Народного Собрания (январь – март 1995 года) проходила в очень сложный период, в условиях глубокого экономического кризиса, ухудшения благосостояния населения.

Борьба за депутатские мандаты проходила иногда с грубыми нарушениями закона. К сожалению, не обошлось и без жертв. В некоторых случаях пришлось отменять решения окружных избирательных комиссий, допустивших нарушения закона.

В списках избирателей на выборах 5 марта 1995 года были зарегистрированы 1 094 785 человек. В голосовании приняли участие 715 394 человека, что составило 63,64 процента от числа зарегистрированных изби­рателей.

Результаты выборов, состоявшихся 5 марта 1995 года с учетом национального представительства, были следующие:

из 121 депутата Народного Собрания: аварцев – 34; даргинцев – 20; кумыков – 16; лезгин – 14; русских – 10; лакцев – 6; табасаранцев – 5; азербайджанцев – 5; чеченцев – 4; ногайцев – 2; агулов – 1; рутульцев – 1; цахуров – 1; татов – 1; других – 1. Эти данные строго соответствовали удельному весу численности каждого коренного народа Дагестана. Задача была решена.

3.2. Второй этап выборов – выборы депутатов Народного Собрания Республики Дагестан второго созыва 7 марта 1999 года

Эти выборы проводились в соответствии с Законом Республики Дагестан «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан», который в целом соответствовал федеральному законодательству, но позиция, позволявшая образовывать национально-территориальные округа, в законе сохранилась. Для проведения выборов было образовано 60 национально-территориальных и 61 территориальный избирательный округ.

Выдвинулось 490 кандидатов, зарегистрировано 486. Выборы проводились по мажоритарной системе.

Впервые кандидаты выдвигались политическими партиями. Среди вновь избранных депутатов 35 были депутатами Народного Собрания первого созыва, из них 10 – депутатами Верховного Совета Республики Дагестан 1990–1995 годов.

В новый состав парламента были избраны 16 глав районных и городских администраций. Тогда еще по закону не было ограничений, чтобы главы администраций не могли быть депутатами парламента. Кроме того, только часть депутатов работала на штатной освобожденной основе. В последующем, конечно, в эту часть законодательства были внесены изменения.

В составе парламента были представлены все народы и все административные территории.

Были отдельные критики, считавшие, что формирование национально-территориальных избирательных округов нарушает пассивное избирательное право конкретного гражданина, который хочет выдвинуть свою кандидатуру в любом из избирательных округов. После выборов 1999 года эта проблема стала предметом судебных тяжб. Республиканский законодатель, пересмотрев отдельные нормы избирательного законодательства, в Законе Республики Дагестан от 30 ноября 2002 года № 36 «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан» предусмотрел механизм обеспечения представительства народов через образование многомандатных (двух-, трех-, четырех- и пятимандатных) округов на территориях смешанного проживания разных народов и квотирования мандатов в этих округах. При этом как минимум один мандат в каждом из многомандатных округов распределялся свободно, то есть на него могли претендовать представители любого другого народа, для которых в данном округе квота не предусматривалась. Федеральное законодательство, в частности статья 13 Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», позволяла субъектам Российской Федерации предусматривать в своем законодательстве механизмы квотирования мест для представителей тех или иных коренных малочисленных народов.

Таким образом, образование многомандатных округов с квотированием места для представителя одного из коренных национальностей, а также отдельного свободного мандата в этом многомандатном округе была особенностью избирательной кампании по выборам в парламент этого этапа.

3.3. Третий этап – выборы депутатов Народного Собрания Республики Дагестан третьего созыва 16 марта 2003 года

Всего было образовано 83 округа. Из них одномандатных – 61, двухмандатных – 12, трехмандатных – 7, пятимандатных – 3. Всего мандатов – 121.

По Республике Дагестан было квотировано 38 мандатов. Из них аварцам – 4 (г. Махачкала – 3, Хасавюртовский район – 1); азербайджанцам – 1 (Дербентский район – 1); даргинцам – 4 (г. Махачкала – 2, г. Буйнакск – 1, Каякентский район – 1); кумыкам – 8 (г. Махачкала – 2, г. Буйнакск – 1, Буйнакский район – 1, Хасавюртовский район – 1, г. Хасавюрт – 1, Дербентский район – 1, Кизилюртовский район – 1); лакцам – 2 (г. Махачкала – 2) ;лезгинам – 2 (г. Махачкала – 1, г. Каспийск – 1); ногайцам – 1 (Бабаюртовский район – 1); русским – 10 (г. Махачкала – 3, г. Кизляр – 2, Кизлярский район – 2, г. Каспийск – 1, Тарумовский район – 1, г. Дербент – 1); татам – 1 (г. Дербент – 1); табасаранцам – 2 (г. Махачкала – 1, г. Дербент – 1); цахурам – 1 (Рутульский район – 1); чеченцам – 2 (г. Хасавюрт – 1, Хасавюртовский район – 1).

Но квотирование мандатов проблемы представительства народов и территорий в полной мере не решало, поскольку при нарезке округов по такой схеме нарушались требования федерального законодательства о допустимых отклонениях от средней нормы представительства избирателей.

Народное Собрание Республики Дагестан обратилось в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с законодательной инициативой о внесении изменений и дополнений в федеральное избирательное законодательство, позволяющее Дагестану учитывать свои особенности. В результате настойчивых обращений на уровне руководства страны было дано поручение найти вариант решения указанной проблемы.

В итоге был принят специальный Федеральный закон от 7 февраля 2003 года № 21-ФЗ «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодатель­ных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации», состоящий из двух статей.

Статья 1. В целях обеспечения представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренного Федеральным законом от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», установить, что при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта Российской Федерации территориях компактного проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации, включенных в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей на выборах, указанных в статье 2 настоящего Федерального закона, устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Статья 2. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования и распространяется только на правоотношения, связанные с выборами депутатов в законодательные (представительные) органы государственной власти Российской Федерации, назначенными до вступления в силу настоящего Федерального закона.

В соответствии с указанным федеральным законом в Закон Республики Дагестан от 30 ноября 2002 года № 26 «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан» были внесены изменения, согласно которым при образовании избирательных округов для обеспечения представительства коренных малочисленных народов Республики Дагестан допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей может превышать установленный предел, но не должно составлять более 70 процентов⁵. Одновременно был принят и Закон Республики Дагестан от 12 февраля 2003 года № 3 «О территории компактного проживания коренных малочисленных народов Республики Дагестан», признавший территорией компактного проживания коренных малочисленных народов Республики Дагестан всю территорию Республики Дагестан. На 121 мандат было выдвинуто 465 кандидатов. Окружными избирательными комиссия было зарегистрировано 414 кандидатов. КПРФ выдвинула 7 кандидатов, «ЕДИНАЯ РОССИЯ» – 4, Партия развития предпринимательства – 1, Исламская партия России – 1, Социал-демократическая партия России – 1. Среди избранных депутатов – по 1 выдвиженцу от «ЕДИНОЙ РОССИИ», КПРФ и Партии развития предпринимательства.

В первом туре было избрано 98 депутатов Народного Собрания Республики Дагестан в отличие от предыдущих выборов, когда был избран 81 депутат. Во втором туре, который состоялся 30 марта, избрано было 20 депутатов. Для замещения трех мандатов проводились повторные выборы. В выборах приняли участие 899 968 избирателей, или 66,8 процента от числа включенных в списки избирателей. В состав Народного Собрания Республики Дагестан третьего созыва были избраны представители всех коренных народов и всех территорий республики по их удельному весу.

3.4. Четвертый этап – изменения в федеральном избирательном законодательстве 2003 года (исключение квоты). Его последствия для избирательного законодательства Дагестана

В 2005 году Народное Собрание отметило 10-летний юбилей. При этом было констатировано, что учет этнических и географических особенностей Дагестана при формировании законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Дагестан явился главным фактором обеспечения эффективной и согласованной работы парламента. К сожалению, сторонники безоглядной унификации всего и вся в нашей стране зачастую не учитывают ни объективно исторически сложившихся особенностей некоторых регионов, ни позитивного, оправдавшего себя на практике опыта решения непростых общественно-политических проблем. Не оставляя никаких вариантов для учета тех или иных особенностей российских регионов, в 2003 году всем субъектам Российской Федерации было предписано формировать законодательные (представительные) органы по единым для всех правилам, по смешанной системе с замещением при этом не менее 50 процентов мандатов по пропорциональной системе.

Возникает вопрос: почему федеральный законодатель ставит субъекты Российской Федерации в подобные ситуации, кому от этого стало или станет лучше? Нельзя, на наш взгляд, в огромной России, населенной сотнями народностей со своими самобытными обычаями, исторически сложившимися традициями, всем навязывать единую модель решения таких важнейших вопросов. Значительно мощнее будет наша держава, если все народы, ее населяющие, будут себя чувствовать комфортно.

Негативные последствия волевых решений центральных властей советского периода нашей страны по вопросам административно-территориального устройства, решений, связанных с репрессиями и выселением целых народов, мы расхлебываем до сих пор и неизвестно еще, когда расхлебаем. Известно, сколько в последние годы происходит конфликтов, причиной которых являются нежелание учитывать этнические особенности, стремление всех уравнять в той же цивилизованной Европе, на ценности которой нас настойчиво ориентируют (яркий пример – бывшие национальные территории Югославии).

Тесно связанными с национальным представительством для нашей республики являются вопросы обеспечения территориального или географического представительства и в парламенте республики, и в представительных органах муниципальных районов.

Каждый из 10 городских округов и 41 муниципального района настойчиво требует законодательных гарантий обеспечения в парламенте представительства депутатов от каждой территории вне зависимости от численности избирателей. При формировании парламента по смешанной избирательной системе такое представительство гарантировано обеспечить будет крайне сложно, скорее невозможно. В самом малочисленном муниципальном районе всего 4800 избирателей. Если на эту цифру ориентироваться как на среднюю норму представительства, то только по мажоритарным округам необходимо будет избирать 286 депутатов.

А в соответствии с требованиями федерального законодательства еще столько же – по пропорциональной системе.

Каждое административно-территориальное образование имеет свои экономические, географические, этнические и другие особенности. Загонять их в единую схему, укрупнять, упразднять, нарезать округа по средней норме представительства с допустимыми отклонениями в 10 или 15 процентов и при этом части муниципальных образований при образовании округов объединять с другим муниципальным образованием или его частью в Дагестане нельзя. Попытка реализовать на практике такие подходы значительно обострит имеющиеся здесь проблемы социально-экономического и политического характера.

Тем не менее республика с соблюдением установленных федеральным законодательством сроков в июле 2003 года внесла изменения в избирательное законодательство и предусмотрела, что половина депутатов Народного Собрания Республики Дагестан будет избираться по одно- или многомандатным избирательным округам, а вторая половина – по пропорциональной системе (по партийным спискам). Здесь расчет был на то, что в многомандатных округах можно будет квотировать мандаты и обеспечить хоть какое-то представительство всех народов. В том же 2003 году в новой редакции принята Конституция Республики Дагестан, согласно которой была введена должность Президента Республики Дагестан, а количество депутатов парламента было уменьшено до 72 человек.

Но проведение выборов по смешанной системе стало неприемлемым для Дагестана, поскольку Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-=ФЗ, на наш взгляд, совершенно необоснованно, без учета того, что законодательство субъектов Федерации может быть привязано к этой норме, исключили статью 13 Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», которая разрешала субъектам Федерации применять механизм квотирования депутатских мандатов.

Накануне выборов депутатов Народного Собрания Республики Дагестан четвертого созыва республика вынуждена была отказаться от еще не апробированной на практике смешанной системы формирования парламента и приняла новый закон, согласно которому все 72 депутата Народного Собрания должны избираться по пропорциональной избирательной системе.

Выборы были сложными, совмещенными с муниципальными (в основном четырехуровневыми), проходили в чрезвычайно напряженной обстановке. Посредством многочисленных консультаций между лидерами региональных отделений избирательных объединений, участвовавших в выборах, представителями Президента Республики Дагестан, органов местного самоуправления уже на этапе формирования списков кандидатов по возможности учитывался национальный и территориальный состав кандидатов.

Уже после подсчета голосов и определения количества мандатов, полученных избирательными объединениями, допущенными к распределению мандатов, продолжались активные консультации, в результате которых ряд избранных депутатов в целях регулирования вопросов обеспечения представительства всех народов и территорий Дагестана, уступил свои мандаты другим кандидатам из списка того же избирательного объединения (в «ЕДИНОЙ РОССИИ» русская уступила мандат даргинке, в СПРАВЕДЛИВОЙ РОССИИ лезгин – русскому, в Аграрной партии цахурец – даргинцу, в партии «ПАТРИОТЫ РОССИИ» рутулец – табасаранцу, в КПРФ лезгин – кумыку и т.д.). В итоге представительство территорий и народов в парламенте в целом удалось обеспечить. Следует особо отметить заслуги нашего земляка тогдашнего председателя Избирательной комиссии Республики Дагестан М.Х. Халитова (ныне председателя Конституционного Суда Республики Дагестан) в разрешении этих сложных (в человеческом, профессиональном и в организационном отношении) вопросов. Трудно представить, чтобы в каком-то другом субъекте России так смогли бы разрешить эту проблему – убедить отказаться от законного мандата, чтобы обеспечить представительство коренных народов в парламенте. На наш взгляд, это происходит в Республике Дагестан, благодаря вековой мудрости народов.

В марте 2007 года приступило к работе Народное Собрание Республики Дагестан четвертого созыва. Впервые парламент республики был сформирован по партийному принципу и представлен 72 депутатами, которые входили в депутатские фракции от политических партий «ЕДИНАЯ РОССИЯ», СПРАВЕД­ЛИВАЯ РОССИЯ, «Коммунистическая партия Российской Федерации», «ПАТРИОТЫ РОССИИ». В парламенте были представлены все народы, города и районы республики, что для многонационального Дагестана очень важно.

В Народном Собрании было образовано 10 комитетов: по законодательству, законности и государственному строительству; по бюджету, финансам и налогам; по межнациональным отношениям, делам общественных и религиозных объединений; по здравоохранению и социальной политике; по экономической политике; по аграрной политике; по образованию, науке и культуре; по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству; по местному самоуправлению; по экологии и природным ресурсам.

Деятельность парламента республики пришлась на нелегкое время мирового экономического кризиса, борьбы с террористическим бандподпольем.

3.5. Пятый этап обновления избирательного законодательства и обеспечения представительства народов в парламенте Дагестана. 2010 год

Прошло немало времени со дня формирования Народного Собрания четвертого созыва, но законодатель опять вынужден был искать иные варианты избрания депутатов, поскольку Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая проблему разбивки партийных списков на региональные группы (на примере Вологодской области), высказал позицию, согласно которой законодатель субъекта Федерации не вправе предусматривать в качестве основания для отказа в регистрации списка такие жесткие требования, как выбытие одной или нескольких региональных групп из списков.

Таким образом, в преддверии выборов депутатов Народного Собрания Республики Дагестан пятого созыва перед республикой вновь возник вопрос по поиску оптимальной модели устройства законодательного (представительного) органа государственной власти. В связи с этим для подготовки предложений о внесении изменений в Закон Республики Дагестан «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан» распоряжением Президента Республики Дагестан от 4 сентября 2010 года была создана Рабочая группа, в состав которой вошли видные юристы и специалисты республики в области государственного строительства (начальник Правового управления Президента Республики Дагестан, Первый заместитель Председателя Народного Собрания Республики Дагестан, Первый заместитель Председателя Правительства Республики Дагестан, начальник Управления по кадровой политике и государственным наградам Президента Республики Дагестан, председатель Комитета Народного Собрания Республики Дагестан по законодательству, законности и государственному строительству, Министр юстиции Республики Дагестан).

Одним из важных вопросов, стоящих перед Рабочей группой, была выработка предложений по обеспечению пропорционального представительства народов и территорий в парламенте республики. Рассмотрев разные варианты решения данного вопроса, Рабочая группа пришла к выводу, что каждой административно-территориальной единице республики (район, город) должна соответствовать одна региональная группа кандидатов, а территории с численностью избирателей более 50 тысяч должны быть обеспечены дополнительными гарантиями представительства в Народном Собрании Республики Дагестан. При этом региональные группы на таких территориях должны создаваться из расчета не менее 25 тысяч избирателей на одну региональную группу. Таких территорий, где численность избирателей составляет более 50 тысяч, в республике 7: три района города Махачкалы, города Дербент и Хасавюрт, Дербентский и Хасавюртовский районы.

Учитывая, что основным критерием при решении данного вопроса являлась численность избирателей, в городе Махачкале было предусмотрено образование 7 региональных групп кандидатов (в Советском районе – 3, в Кировском и Ленинском районах – по 2 региональные группы кандидатов), в городах Дербент, Хасавюрт и в Дербентском районе предлагалось образовать по 2 региональные группы кандидатов, а в Хасавюртовском районе – 3 региональные группы кандидатов.

Таким образом, количество региональных групп кандидатов увеличилось с 53 до 62. При этом законом устанавливается, что в каждую региональную группу списка кандидатов может быть включено в зависимости от численности избирателей от трех до четырех кандидатов. Наличие общереспубликанской части списка является обязательным, а число кандидатов в этой части списка устанавливается не менее 3 и не более 10. Вышеуказанные изменения были направлены на обеспечение равных условий для всех избирательных объединений и позволили повысить узнаваемость политической партии, так как в общереспубликанскую часть списка, как правило, включаются наиболее известные личности, поддерживающие программу и идеи партии, чьи фамилии указываются в избирательном бюллетене. Соответственно, общее количество кандидатов, включенных в список кандидатов, увеличилось до 228.

В связи с внесением изменений в Конституцию Республики Дагестан, предусматривающих увеличение количества депутатов Народного Собрания Республики Дагестан с 72 до 90, аналогичные изменения были внесены и в закон.

В законопроекте были учтены правовые позиции Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 2008 года № 4-П «По делу о проверке конституционности подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» в связи с жалобой общественного объединения «Политическая партия «СОЮЗ ПРАВЫХ СИЛ». С учетом этого законом установлено, что основанием отказа в регистрации списка кандидатов является выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп кандидатов останется менее 32.

В законе получили развитие и положения Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающие передачу депутатского мандата каждому списку кандидатов, который получит на выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан 5 и более процентов голосов избирателей, но не преодолеет 7-процентный барьер, установленный для допуска к распределению депутатских мандатов. В соответствии с указанной нормой один депутатский мандат был выдан избирательному объединению «Дагестанское региональное отделение ВПП «ПРАВОЕ ДЕЛО».

Кроме того, законом предусматривается, что если после первоначального распределения депутатских мандатов зарегистрированный кандидат из обще­республиканской части списка отказался принять депутатский мандат или не сложил несовместимые со статусом депутата полномочия, а также если депутатский мандат в общереспубликанской части списка оказался свободен в силу иных оснований, то такой мандат передается кандидату из того же списка кандидатов, предложенному в течение трех дней со дня появления таких оснований постоянно действующим руководящим органом избирательного объединения, в общереспубликанской части списка которого депутатский мандат оказался вакантным. Соответствующим механизмом передачи депутатских мандатов избирательные объединения воспользовались в 10 случаях, из них в 6 – ДРО ВПП «ЕДИНАЯ РОССИЯ» и в 4 – ДРО ПП «ПАТРИОТЫ РОССИИ».

Так, после первоначального распределения депутатских мандатов у даргинцев, лакцев и лезгин оказалось на один мандат больше относительно их представительства в структуре населения республики, тогда как кумыкам, чеченцам и азербайджанцам не хватило по одному мандату для их пропорционального представительства в Народном Собрании Республики Дагестан. В связи с этим руководство республики провело консультации на уровне политических партий, после которых партиями было принято решение воспользоваться вышеуказанным механизмом передачи освободившихся вакантных мандатов, что позволило на законодательном уровне разрешить возникшие вопросы.

Всего же в Закон Республики Дагестан были внесены более 30 поправок с учетом всех изменений федерального законодательства, решения Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся подготовки и проведения выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Все эти меры законодательного характера позволили республике в очередной раз сформировать законодательный (представительный) орган, обеспечив представительство не только всего многонационального дагестанского народа, но и всех территорий в зависимости от численности избирателей. Кроме того, при распределении мандатов в отличие от выборов депутатов Народного Собрания Республики Дагестан четвертого созыва, удалось избежать продолжительных консультаций по урегулированию вопросов обеспечения представительства всех народов и территорий, поскольку уже в самом законе был заложен механизм решения этих проблем.

В целом же картина по выборам депутатов Народного Собрания Республики Дагестан пятого и шестого созывов также отвечает требованиям обеспечения представительства как коренных народов, так и районов и городов Республики Дагестан и, как правило, по их удельному весу. Это уже история сегодняшнего дня.

4. Обеспечение национального представительства в парламентах республик Северного Кавказа (КБР. КЧР. Северная Осетия–Алания. Чеченская Республика. Республика Ингушетия)

Статья была бы неполноценной, на наш взгляд, если для сравнения мы не привели бы данные о представительстве народов в парламенте соседних с Дагестаном республик, где также живут представители разных национальностей. Справедливости ради также следует отметить, что в многонациональных государствах этот вопрос, как правило, стараются решать, но в каждом государстве свои правила решения этой проблемы. Но ни в одном государстве мира основные коренные народы не представлены пропорционально по их удельному весу, как в Дагестане и в соседних с нами республиках.

Обратимся к примерам по КБР, КЧР и Республике Северной Осетии–Алании, где также живы традиции, заложенные еще в советские времена, когда решению национального вопроса и представительству в органах власти основных народов, населяющих субъект, придавалось очень важное, чуть ли не первостепенное значение, хотя критиков достижений советской власти по этому вопросу сегодня можно найти немало.

Национальный состав депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики

В КБР живут представители более 100 национальностей, это один из самых многонациональных субъектов Российской Федерации.

Национальный состав населения по переписи 2010 года (тысяч человек)

Национальности	2010 год
Кабардинцы	490,5
Балкарцы	108,6
Русские	193,2
Украинцы	4,8
Грузины	1,5
Армяне	5,0
Осетины	9,1
Татары	2,4
Цыгане	2,9
Корейцы	4,0
Немцы	1,5
Турки	14,0
Лица, указавшие другие ответы о национальной принадлежности (не перечисленные выше)	20,1
Лица, в переписных листах которых не указана национальная принадлежность	2,3
Все население	859,9

В Парламенте КБР шестого созыва кабардинцев 39 депутатов (55,71 %); балкарцев – 13 (18,57 %); русских – 16 (22,86 %); иных национальностей – 2 (2,86).

Как видно, основные народности представлены в парламенте республики, что, безусловно, обеспечивает национальное согласие и удовлетворенность решением вопроса. С другой стороны, если сравнивать соотношение удельного веса населения и количество их представителей в парламенте, то есть очень незначительные отклонения. В соответствии с результатами переписи населения 2010 года численность кабардинцев составляет 491 тыс. чел. (57 %), а в парламенте представлено чуть меньше–55,71 процента (на 1,29 % меньше); русские представлены почти один к одному-22,86 процента (22,4 %). Это подчеркивает особо уважительное отношение в республике к русскоязычному населению. Балкарцев в парламенте чуть больше представлено-18,57 процента, в то время как в удельном весе населения балкарцы составляют 12,6 процента. Это также говорит об особо уважительном отношении к балкарцам с учетом того, что их меньше в удельном весе. Где в мире такое отношение можно найти?!

Национальный состав Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики

Следует отметить, что и в КЧР точно также в парламенте черкесов на одного депутата больше, чем удельный вес этого населения в республике. Так, согласно переписи 2010 года население КЧР составляло 467 728 человек: карачаевцев – 41 процент, русских–31.6 процента, черкесов–11.9 процента, абазин–7.8 процента, ногайцев–3.3 процента. В Народном Собрании (Парламенте) КЧР из 50 депутатов карачаевцев-22 (44%) , русских-16 (32%), черкесов-7 (14%), абазин-3 (6%) , ногайцев-2 (4%). Как видно, в парламенте карачаевцев на 3 процента больше, т.е на одного депутата , что ,по сути, означает почти без отклонений. У черкесов тоже на одного депутата больше (два процента – это один депутат).

Национальный состав Парламента

Республики Северная Осетия – Алания

По результатам переписи 2010 года также в Республике проживают свыше 100 национальностей. Сами осетины составляют 64,5% (459 688 человек). На втором месте русские-20,6% (147 090). На третьем - ингуши-4,0% (28336 человек). На четвертом - армяне-2,3% (16 235 человек). На пятом-кумыки-2,3% (16 092). На шестом - грузины -1,3% (9095 человек). Остальные более чем 95 национальностей составляют 5 процентов.

В Парламенте Республики, состоящей из 70 человек, представлены в основном все народности, но не в строгом соотношении, как это имеет место бытьв Дагестане, КБР и КЧР.

Итак, осетины в четвертом и пятом созывах Парламента представлены в количестве 63 человек (90 %), а в шестом созыве-61 человека (87,4 %). Как видно, по удельному весу осетины больше представлены в Парламенте (удельный вес осетин в составе населения 64,5%, а в Парламенте – около 90 %).

–Русские в четвертом созыве представлены в количестве 5 человек (7,14 %), в пятом созыве–4 человек (5,71 %), в шестом созыве–6 человек (8,57 %). В процентном соотношении русские, как видно, в Парламенте представлены в меньшем количестве. Но тенденция идет к увеличению обеспечения русских в составе Парламента;

–Украинцы соответственно в четвертом и пятом созывах были представлены по одному человеку (1,43%). А в шестом созыве Парламента украинцев 2 человека-2,86%. Если представителей славянской национальности объединить в одну группу депутатов, то у них окажется восемь депутатов, что составляет уже 11,43 процента. Это явно, на наш взгляд, позитивная тенденция.

–Кумыки были представлены в четвертом и пятом созывах по одному депутату (1,43 %), армяне были представлены в пятом созыве одним депутатом–1,43%), азербайджанцы представлены в нынешнем, шестом созыве – одним депутатом (1,43 %). Вместо кумыка (тюркоязычного) стал другой представитель тюркоязычной национальности – азербайджанец. Ингуши, которые составляют около 4 процентов населения, в парламенте, к сожалению, не представлены. Как отметили, наблюдается тенденция к увеличению представительства славянской национальности, которая идет на втором месте после государствообразующей национальности – осетин.

Национальный состав Парламента Чеченской Республики

По переписи населения 2010 года в Чеченской Республике свою национальную принадлежность указали представители 88 национальностей, а 225 человек указали национальности, не перечисленные в общем перечне. Из 1268989 человек чеченцы составляли 1 266 474 человека, т.е 95,1 процента. На втором месте оказались русские–24 382 человека, или 1,9%. На третьем месте – кумыки ,12 221 человек, или 1,0%. На четвертом – аварцы, 4864 человека, или 0,4 процента. Общая численность представителей указанных четырех национальностей составляет 98,4%. Следует отметить, что в Парламенте Чеченской Республики всех четырех созывов представлены чеченцы и русские по их удельному весу. В последнем созыве представлены также кумыки.

Первый созыв Парламента Чеченской Республики был двухпалатным. Состоял из 36 депутатов Народного Собрания и 20 депутатов Совета Республики. В Народном Собрании один депутат был русским, а остальные 35 человек – чеченцами. В Совете Республики было 20 человек, из которых двое было русских, а остальные 18 человек были чеченцами.

Во втором (2008–2013 годы) и третьем (2013–2016 годы) созывах однопалатного Парламента Чеченской Республики было одинаковое количество как депутатов, так и представительство национальностей. Всего депутатов 41 человек, из них чеченцев–39, русских – 2. В четвертом созыве (2016–2021 годы) из 41 депутата чеченцев оказалось 39 человек. Русские и кумыки представлены по одному депутату.

Национальный состав Народного Собрания

Республики Ингушетия

По переписи населения 2010 года на территории Республики Ингушетия проживало 412 529 человек, из которых 409 632 человека, или 99,3процента указали свою национальную принадлежность. Из них ингушей оказалось 385 537 человек, или 93,5 процента. На втором месте были чеченцы с численностью 18 765 человек, или 4,5процента. На третьем месте были русские с численностью 3215 человек, или 0,8 процента. Вместе эти народы составляли 98,8 процента. Остальные более 60 представителей разных национальностей составляли всего 1,2 процента. Следовательно, в Народном Собрании Республики Ингушетия должны были быть представлены в основном эти три национальности с учетом их удельного веса. Практическое изучение этого вопроса действительно показало, что руководство Республики, политические партии и сами избиратели также подходили к решению этой проблемы, проявляя высокий интернационализм и уважение к представителям этих национальностей.

Итак, 4 января 1994 года Указом Президента Республики Ингушетия № 368 на 27 февраля 1994 года были назначены первые выборы депутатов Народного Собрания – Парламента Республики Ингушетия. Этим же указом было утверждено Положение «О выборах депутатов Народного собрания – Парламента Республики Ингушетия»⁶.

Народное Собрание должно было состоять из 27 депутатов. Президент Р. Аушев своим Указом от 19 января № 17 внес изменения и дополнения в Положение о выборах депутатов Парламента. Статья 11 дополнилась следующим содержанием: «Из них (депутатов) 3 депутата избираются от населения чеченской национальности, 3 – от русскоязычного населения».⁷ На практике в последующем придерживались, как правило, этих позиций состава депутатов по национальному признаку.

Был опубликован список кандидатов в депутаты Народного собрания–Парламента Республики Ингушетия из 96 человек⁸. Причем из этого числа отдельным списком шли кандидаты от чеченского и русскоязычного населения, соответственно 7 и 6 человек. Среди депутатов были: 21 ингуш, 3 чеченца, 2 русских и 1 черкес. Среди избранных депутатов оказались также 3 женщины.

Второй созыв Парламента Ингушетии был сформирован на выборах 28 февраля 1999 года. Число депутатов уменьшилось по сравнению с предыдущим составом и составило 21 человек. В число депутатов вошли 1 русский, 1 чеченец и 19 ингушей.

7 декабря 2003 года состоялись выборы депутатов Народного Собрания третьего созыва. Впервые выборы в регионе прошли по смешанной системе. Число депутатов было увеличено до 34. Двое избранных депутатов третьего созыва были чеченцами по национальности. В этом составе не оказалось русских. Это было единственным отступлением из общих правил.

В единый день голосования 2 марта 2008 года в Ингушетии впервые состоялись выборы депутатов Парламента полностью по пропорциональной системе. Среди 27 избранных депутатов оказалось 23 ингуша, 3 чеченца и 1 русский. Жунаита Мусаева, чеченца по национальности, избрали вице-спикером парламента.

4 декабря 2011 года в состав Народного Собрания Республики Ингушетия пятого созыва было избрано 27 депутатов, в числе которых также были избраны 1 русский и 2 депутата чеченской национальности.

Выборы депутатов парламента шестого созыва состоялись 18 сентября 2016 года. Среди избранных депутатов оказались1 чеченец и 1 русский. Светличного В.И. (по национальности русского) избрали заместителем председателя парламента.

Таким образом, в республиках Северного Кавказа при избрании депутатов парламента, как правило, придерживаются правил, при которых в парламенте представлены основные народности, проживающие на этих территориях и, как правило, по их удельному весу, но с незначительными отклонениями. Другими словами, есть всему миру чему учиться–примеру проявления высокой степени интернационализма . Нам представляется, что это и есть та высокая культура, которая нам досталась от наших предков, в определенной степени и от советской власти. К этому богатству надо относиться очень бережно, передавая по эстафете подрастающим поколениям.

Некоторые общие выводы.

Первый вывод. Государственный Совет Республики Дагестан, который был вызван к жизни как способ обеспечения межнационального согласия в полиэтническом обществе в сложный период распада такого великого государства как Советский Союз, был сформирован как коллективный орган управления многонациональным обществом. Подход к его формированию (по одному человеку от каждого коренного народа) одновременно создал предпосылки к подходу формирования как представительных органов местного самоуправления, так и Парламента– Народного Собрания Республики Дагестан. Таким подходом был обеспечен мир и межнациональное согласие. А различные национальные движения ушли в небытие.

Способы формирования Народного Собрания Республики Дагестан, в свою очередь, прошли несколько этапов в зависимости от изменения как федерального, так и республиканского избирательного законодательства. По нашей классификации их оказалось пять этапов. Жизнь показала, что независимо от изменений в законодательстве (сначала от обеспечения квотирования, а затем исключения этой нормы, этой гарантии в законодательстве) руководство Дагестана, политические партии и их руководители, затем и избранные депутаты (отказываясь от мандата в пользу кандидата от другой национальности) делали все, чтобы парламент оказался многонациональным, а представительство народов было обеспечено по удельному весу численности народов в республике. Это, конечно, сложный и дипломатический процесс.

При написании данной статьи нам казалось, что такой процесс обеспечения представительства основных и коренных народов в парламенте присущ только Дагестану. Но это оказалось приятной ошибкой, поскольку изучение решения этой проблемы в многонациональных республиках Северного Кавказа показало, что и в этих республиках, как правило, придерживаются на практике этих же принципов, а именно: все основные коренные народы должны быть представлены в парламентах по их удельному весу численности населения этой республики.

Второй вывод. Статья 15 Рамочной Конвенции Совета Европы по защите национальных меньшинств предусматривает: «Государства-участники будут создавать условия, необходимые для эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в государственных делах, в частности в тех, которые оказывают влияние на эти меньшинства».

По поручению Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств группой экспертов, пользующихся мировой известностью, были разработаны Лундские рекомендации 1999 года по эффективному участию национальных меньшинств в общественной жизни. В вышеназванных рекомендациях по выборам под № 9 говорится: «Избирательная система должна обеспечивать представительство и влияние меньшинств». На практике варианты обеспечения представительства малочисленных народностей в органах власти реализованы, как это мы увидели, в ряде стран (в Румынии, Хорватии, Канаде, Германии, Новой Зеландии, Италии и т.д.). Причем все эти правила в качестве рекомендаций либо в виде жестких правил закреплены в нормативных актах, чего нет, к сожалению, в нашем российском избирательном законодательстве. На определенном этапе эти правила были предусмотрены в федеральных законодательных актах в качестве гарантий для малочисленных народов. В 2003 году их исключили из федеральных законов без всякой мотивировки.

В республиках Северного Кавказа на практическом уровне решены и решаются вопросы обеспечения представительства народностей, проживающих на их территориях, в органах власти – в органах местного самоуправления и в парламентах республик. Вопросы на практике решаются на уровне высокой дипломатии с участием руководителей власти, лидеров политических партий и самих кандидатов, включенных в списки от политических партий. Полагаем, что федеральный законодатель откажется от жесткой регламентации и позволит субъектам Российской Федерации учитывать в своем законодательстве исторически сложившиеся местные особенности, проверенный на практике позитивный опыт формирования и обеспечения представительности парламентов. Тем более что такой востребованный жизнью как законодательный, так и практический опыт уже накоплен в многонациональных республиках Северного Кавказа.

Третий вывод. Государственный Совет Республики Дагестан был органом, олицетворявшим коллективное президентство на исторически ответственном, судьбоносном этапе развития Республики Дагестан. Государственный Совет согласно закону возглавлял исполнительную власть и обеспечивал взаимодействие органов государственной власти Республики Дагестан. Указанный орган был сформирован волею народов Республики Дагестан, являлся уникальным образцом разрешения сложных политических вопросов в полиэтническом обществе. Его потенциал не исчерпан. Будущее еще может не раз возвращаться к опыту использования его подходов к обеспечению согласия, стабильности, единства и сплоченности народов в полиэтническом обществе.

¹ Обычно, когда речь идет о выборщиках, сразу на память приходит институт выборщиков в США. Общее количество выборщиков в США – 538 человек. Каждый штат имеет свое количество выборщиков от 3 до 55. Так, например, в штате Вайоминг число жителей старше 18 лет – 428 224 человека. От штата избирается 3 выборщика, а число жителей на одного выборщика составляет 142 741человек. Больше всего выборщиков приходится на штат Калифорния – 55 выборщиков на 235 588 363 избирателя! Избирателей в этом штате 27 958 916. Число жителей на одного выборщика в штате Калифорния составляет 508 344, что 3,57 раза больше, чем в штате Вайоминг, хотя по международным стандартам должно быть примерно равное представительство! Мой интерес к теме выборщиков, который появился у меня при написании данной статьи, привел меня к изучению института выборщиков в США. В результате меня ожидало разочарование. Мой коллег И.Б. Борисов, который изучал историю выборов в США с 17 по 21 век, пришел к следующему печальному выводу: «Ни одна из 57 избирательных кампаний по выборам президента США – от Джорджа Вашингтона до Барака Обамы – не соответствовала высоким демократическим канонам демократических выборов, которые сегодня американцы называют «золотым стандартом», «примеряя» к нему все электоральные процессы за пределами США. Сегодня, имея неограниченный потенциал и инструментарий, американская избирательная система, как и 200 лет назад, обслуживает интересы крупного бизнеса и капитала, поворачиваясь лицом к избирателю только во времена кризиса и социальных бунтов». (И.Б. Борисов. Из истории демократии и выборов в США с XVII до XXI века. М.,2014, с. 4).

² В республиках Адыгея, Дагестан, Ингушетия, КБР, КЧР, Крым и в трех автономных округах – Ненецком, Ханты-Мансийском – Югре, Ямало-Ненецком.

³ См. Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан № 2-П по делу о проверке конституционности пункта 5 ст. 11 Закона Республики Дагестан от 30 ноября 1998 года «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан в связи с запросом депутата Народного Собрания К.Д. Джамалутдинова и жалобой гражданина Ю.Б. Шахбанова от 22 января 1999 года.

⁴ См. Федеральный закон № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 18, ст. 2208.

⁵ Справедливости ради следует отметить, что для всех других субъектов России отклонение от средней нормы представительства избирателей не могло превышать 30 процентов. По этой норме, например, не могли бы быть представленными в Народном Собрании ни таты, ни цахуры, ни рутульцы и ни даже целые районы Дагестана, так как средняя норма представительства по округу на тот период была около 11 тысяч избирателей.

⁶ Газета «Ингушетия», 13 января 1994 г.

⁷ Газета «Ингушетия», 22 января 1994 г.

⁸ Газета «Ингушетия», 12 февраля 1994 г.